ПОСТАНОВА

Іменем України

19 грудня 2019 року

м. Київ

справа №2а-8098/11

адміністративне провадження №К/9901/14591/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою Фонду комунального майна Ізмаїльської міської ради

на постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 17.03.2016 (суддя Швець В.М.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.06.2016 (колегія у складі суддів Осіпова Ю.В., Золотнікова О.С., Скрипченка В.О.)

у справі № 2-а-8098/11

за позовом ОСОБА_1

до Ізмаїльської міської ради, Фонду комунального майна Ізмаїльської міської ради

третя особа: ОСОБА_2

про визнання рішень протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. 04.07.2011 ОСОБА_1 звернувся до Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив суд:

- визнати незаконним та скасувати рішення конкурсної комісії по продажу об`єктів комунальної власності Фонду комунального майна Ізмаїльської міськради від 30.06.2011 щодо визнання переможця конкурсу по продажу нежитлового вбудованого приміщення №18 - кабінет, загальною площею 13,1 кв.м, яке розташоване на 1-му поверсі в прибудові до будівлі гуртожитку по АДРЕСА_1;

- зобов`язати конкурсну комісію по продажу об`єктів комунальної власності визнати за ним в якості особи, яка має переважне право перед іншими особами на придбання приміщення, переважне право на придбання нежитлового вбудованого приміщення №18 - кабінет загальною площею 13,1 кв.м , яке розташоване на 1-му поверсі в прибудові до будівлі гуртожитку по АДРЕСА_1 за початковою ціною, яка встановлена Фондом комунального майна Ізмаїльської міськради у 33432 грн.

2. 09.09.2011 звернувся з доповненнями до адміністративного позову, в яких просив суд:

- визнати частково незаконним та скасувати рішення 6-ї сесії 6-го скликання Ізмаїльської міської ради №405-6 від 25.02.2011 «Про перелік об`єктів комунальної власності Ізмаїльської міської громади, які підлягають приватизації у 2011 році» в частині встановлення способу приватизації шляхом конкурсу нежитлового вбудованого приміщення №18 - кабінет, розміщеного на 1-му поверсі в прибудові до будівлі гуртожитку по АДРЕСА_1, вартістю 35360 грн;

- зобов`язати Ізмаїльську міську раду встановити спосіб приватизації нежитлового вбудованого приміщення №18 - кабінет, розміщеного на 1-му поверсі в прибудові до будівлі гуртожитку по вул. Клушина, 3 в м. Ізмаїлі, вартістю 35360 грн шляхом викупу.

3. Ухвалою Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 27.09.2011 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 01.03.2012 року позивачу було відмовлено у прийнятті вказаних вище доповнень до адміністративного позову від 09.09.2011.

4. Постановою Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 29.09.2011 залишеної без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 01.03.2012 в задоволені адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено повністю.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду від 14.10.2014 ухвалу Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 27.09.2011 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01.03.2012 про відмову у прийнятті доповнення до позову залишено без змін. Постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 29.09.2011 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01.03.2012 скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду 1-ї інстанції.

6. 03.06.2015 в ході повторного розгляду справи ОСОБА_1 уточнив свої позовні вимоги та просив суд:

- визнати частково незаконним та скасувати рішення 6-ї сесії 6-го скликання Ізмаїльської міської Ради Одеської області №405-6 від 25.02.2011 «Про перелік об`єктів комунальної власності Ізмаїльської міської громади, які підлягають приватизації у 2011 році» в частині встановлення способу приватизації шляхом конкурсу нежитлового вбудованого приміщення №18 - кабінет, загальною пл.13,1 кв.м., яке розташоване на 1-му поверсі в прибудові до будівлі гуртожитку по АДРЕСА_1, вартістю 35360 грн;

- зобов`язати Ізмаїльську міську раду встановити спосіб приватизації нежитлового вбудованого приміщення №18 - кабінет, загальною пл.13,1 кв.м., яке розташоване на першому поверсі в прибудові до будівлі гуртожитку по АДРЕСА_1, вартістю 35360 грн. шляхом викупу;

- визнати незаконним та скасувати рішення конкурсної комісії по продажу об`єктів комунальної власності Фонду комунального майна Ізмаїльської міської ради від 30.06.2011 про визнання переможця конкурсу по продажу нежитлового вбудованого приміщення №18 - кабінет, загальною пл.13,1 кв.м., яке розташоване на першому поверсі в прибудові до будівлі гуртожитку по АДРЕСА_1;

- зобов`язати Фонд комунального майна Ізмаїльської міської ради включити до переліку об`єктів комунальної власності Ізмаїльської міської громади, що підлягають приватизації нежитлове вбудоване приміщення № 18 - кабінет, загальною площею 13.1 кв.м., яке розташоване на першому поверсі в прибудові до будівлі гуртожитку по АДРЕСА_1 шляхом викупу ОСОБА_1 , як особою, що має переважне право перед іншими особами на придбання приміщення відповідно до ч.2 ст.777 ЦК України та подати відповідне подання до Ізмаїльської міської ради для виконання вимог ч.1 ст.7 Закону України «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)» в установленому законом порядку та процедури оцінки такого майна.

7. Постановою Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 17.03.2016, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.06.2016, позов разом з уточненнями ОСОБА_1 задоволено повністю.

8. 18.07.2016 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Відповідача на постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 17.03.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.06.2016. У касаційній скарзі скаржник просив скасувати вищезазначені рішення та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.

9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20.07.2016 у зазначеній справі було відкрито провадження. 12.08.2016 надійшов відзив від Позивача.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 15.09.2009 між позивачем ОСОБА_1 та Фондом комунального майна Ізмаїльської міської ради було укладено договір оренди нерухомого майна - нежитлового вбудованого приміщення №18-кабінет (загал. пл.13.1 кв.м), яке розташоване на 1-му поверсі в прибудові до будівлі гуртожитку по АДРЕСА_1 , яке є власністю міської громади. Датою закінчення договору оренди є 14.08.2012. Протягом строку оренди позивач належно виконував свої обов`язки за цим договором, своєчасно сплачував орендну плату та за власні кошти зробив в орендованому приміщенні ремонт. Зі змісту п.6, п.п10.7 та пп.11.1 вказаного договору оренди видно, що орендар (т.б. позивач), з урахуванням ст.777 ЦК України, при належному виконанні своїх обов`язків, має переважне право, як на його продовження, так і на викуп орендованого приміщення.

11. 08.02.2011 позивач звернувся до начальника Фонду комунального майна Ізмаїльської міськради із заявою про включення вищевказаного орендованого ним приміщення (т.б. кабінету №18, пл.13.1 кв.м) у перелік приватизації на 2011 рік «шляхом викупу», в якій, в свою чергу, одночасно пообіцяв зробити добровільні внески на розвиток міста.

12. 18.02.2011 позивач, на прохання керівництва міської ради, добровільно сплатив на р/рахунок спеціального фонду міського бюджету м. Ізмаїла в якості благодійного внеску - 35000 грн (квитанція №ПН837578), а 30.03.2011 - ще 500 грн (квитанція №ПН915134).

13. 25.02.2011 Ізмаїльська міська рада на своїй 6 сесії УІ скликання прийняла рішення №405-VI, яким затвердила «Перелік об`єктів комунальної власності Ізмаїльської міської громади, що підлягають приватизації в 2011 році».

14. Відповідно до додатку до вищезазначеного рішення від 25.02.2011, міськрада визначила 15 об`єктів, які підлягають приватизації, для 7 (семи) з яких встановила спосіб приватизації - «викуп», а для інших 8 (вісім) об`єктів, серед яких було і спірне нежитлове приміщення пл.13,1 кв.м (по вул.Клушина, 3), був встановлений порядок приватизації - «конкурс».

15. 21.06.2011 Фондом комунального майна Ізмаїльської міської ради був проведений І-й етап конкурсу з продажу спірного нежитлового вбудованого приміщення №18 - кабінет, яке розташоване на першому поверсі в прибудові до будівлі гуртожитку по АДРЕСА_1 (початкова ціна - 35360 грн), на якому був визнаний тимчасовий переможець - 3-я особа - ОСОБА_2 , яка запропонувала найбільшу (ніж позивач) ціну - 64000 грн (протокол засідання конкурсної комісії по продажу об`єктів комунальної власності №002 від 21.06.2011).

16. 30.06.2011 був проведений ІІ-й етап конкурсу з продажу цього нежитлового вбудованого приміщення (т.б. кабінету №18), переможцем якого знову було визнано ОСОБА_2 , як особу, що запропонувала найбільшу ціну - 92000 грн. (протокол №003). Згодом, т.б. 05.07.2011, між ОСОБА_2 та Фондом КМ Ізмаїльської міськради був укладений договір купівлі-продажу (реєстр. №3186) цього спірного нежитлового приміщення.

17. Не погоджуючись з результатами конкурсу (в якому він був змушений прийняти участь) та зі спірними рішеннями відповідачів, позивач оскаржив їх до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

18. В обґрунтування позовних вимог Позивач зазначив, що він тривалий час був орендатором спірного нежитлового вбудованого приміщення та має переважне право перед іншими особами на його приватизацію (викуп). Однак, відповідачами, не зважаючи на його неодноразові звернення та всупереч діючому законодавству, був проведений конкурс з продажу цього спірного майна, за результатами якого останнє дісталося 3-й особі, як переможцю.

19. Відповідач позов не визнав просив відмовити у його задоволенні мотивуючи тим, що на підставі рішення сесії Ради № 405-VI від 25 лютого 2011 року та ст.7 Закону України «Про приватизацію невеликих державних підприємствах (малої приватизації)» було встановлено спосіб приватизації спірного приміщення шляхом конкурсу і тому позивач немає переважного права перед іншими особами на придбання приміщення, визначення способу приватизації відноситься до компетенції Ради.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20. Повторно вирішуючи справу по суті та повністю задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з обґрунтованості та доведеності позовних вимог та, відповідно з неправомірності спірних дій та рішень відповідачів.

21. Відповідачем не було надано до суду жодного належного та допустимого доказу того факту чи пропонував він позивачу викупити орендоване ним приміщення на запропонованих умовах та чи приймав він конкретне рішення з цього приводу.

22. Натомість, встановлено, що ні міськрада, ні Фонд комунального майна у жодний спосіб не пропонували позивачу викупити орендоване ним приміщення та відповідно, не приймали конкретного рішення про відмову у задоволенні його заяви від 08.02.2011, а також взагалі не обґрунтували своє рішення від 25.02.2011 в частині чому саме до 7 (семи) об`єктів вони застосували спосіб приватизації - «викуп», а для спірного нежитлового приміщення пл.13,1 кв.м. встановили - «конкурс».

23. Як слідує зі змісту рішення Конституційного Суду України від 13.12.2000 у справі за конституційним зверненням товариства покупців членів трудового колективу Перукарні №163 «Черемшина» (м.Київ) щодо офіційного тлумачення окремих положень ст.7 Закону України «Про приватизацію невеликих державних підприємств» (т.б. по справі про визначення способу малої приватизації), пропозиція покупця щодо способу приватизації підлягає розгляду у визначений законом строк, але вона не є обов`язковою для органів, які визначають або затверджують переліки об`єктів малої приватизації, за винятком випадків, передбачених ст.11 Закону України «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)» та іншими законами. Включення підприємства до іншого, ніж пропонує покупець, переліку об`єктів приватизації не може розглядатися як відмова у приватизації.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

24. Відповідач у касаційній скарзі відзначає, що суди першої та апеляційної інстанції порушили норми матеріального і процесуального права, зокрема, обґрунтовує це твердження тим, що Позивач був повідомлений про прийняття рішення про приватизацію майна шляхом проведення конкурсу (в матеріалах справи наявний лист Відповідача). Доцільність того чи іншого способу приватизації відповідно до ч.5.ст. 7 Закону України «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)» визначається органом приватизації самостійно. Об`єкт нерухомого майна по АДРЕСА_1 . Ізмаїл площею 13,1 кв.м не підлягав обов`язкові й приватизації шляхом викупу.

25. Відповідно до ст. 777 ЦК України наймач, який належно виконує свої обов`язки за договором найму, у разі продажу речі, переданої у найм, має переважне право перед іншими особами на її придбання. При цьому, переважне право на викуп предмета договору найму перед іншими покупцями наймач має лише за рівних інших умов договору купівлі-продажу, тобто вказана норма не передбачає безумовного права наймача на привілейоване придбання орендованого майна.

26. Позивач у своєму відзиві наголошує на правомірності рішень судів першої та апеляційної інстанції з огляду на порушення Відповідачем приписів ч. 2 ст. 777 ЦК України. Можливість реалізації переважного права наймача на придбання речі шляхом укладення договру купівлі-продажу з наймодавцем на добровільних засадах і за обопільною згодою прямо залежить від виконання наймодавцем обов`язку повідомити про свій намір і про умови продажу. Лише у разі відмови наймача купити річ на запропонованих умовах наймодавець вправі запропонувати річ іншим особам.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. Оцінюючи доводи касаційної скарги та відзиву, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, Суд дійшов таких висновків.

28. До компетенції адміністративних судів, на час розгляду справи судами попередніх інстанцій, належали публічно-правові спори, в яких хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

29. Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

30. Водночас, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

31. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

32. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

33. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні врахувати суб`єктний склад спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, з яких виник спір, і мету пред`явлення позову.

34. У ст. 47 Конституції України передбачено, що кожен має право на житло. Ніхто не може бути примусово позбавлений житла, інакше як на підставі закону за рішенням суду.

35. Статтею 345 ЦК України закріплюється право фізичної або юридичної особи набувати право власності на майно у разі приватизації державного та комунального майна у порядку, встановленому законом. Зазначена норма є загальною, оскільки відсилає до спеціального законодавства.

36. Виникнення спірних правовідносин обумовлено незгодою позивача з правомірністю проведення Ізмаїльською міськрадою приватизації нежитлового вбудованого приміщення №18 - кабінет, загальною площею 13,1 кв.м., яке розташоване на 1-му поверсі в прибудові до будівлі гуртожитку по АДРЕСА_1, шляхом проведення конкурсу.

37. Таким чином, предметом розгляду в цій справі є не стільки дії та рішення Ізмаїльської міськради та її Фонду комунального майна як суб`єктів, наділених владно-управлінськими функціями, скільки незгода Позивача із приватизацією зазначеного приміщення і подальшим договору купівлі-продажу (реєстр. №3186) цього спірного нежитлового приміщення, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.

38. При цьому оспорювані дії Ізмаїльської міськради вчинені нею як власником спірного приміщення в процесі його приватизації, а рішення 6-ї сесії 6-го скликання Ізмаїльської міської Ради Одеської області №405-6 від 25.02.2011 «Про перелік об`єктів комунальної власності Ізмаїльської міської громади, які підлягають приватизації у 2011 році» в частині встановлення способу приватизації шляхом конкурсу нежитлового вбудованого приміщення №18 - кабінет, загальною пл.13,1 кв.м., яке розташоване на 1-му поверсі в прибудові до будівлі гуртожитку по АДРЕСА_1, вартістю 35360 грн, було реалізовано шляхом укладення відповідного договору купівлі-продажу з ОСОБА_2 .

39. Отже, станом на дату звернення Позивача до суду із цим позовом, відповідач прийняв рішення, на підставі якого у третьої особи виникло право власності на спірне приміщення.

40. В цьому випадку Ізмаїльська міськрада як орган місцевого самоврядування реалізує право розпорядження комунальним майном від імені територіальної громади, а тому має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими він вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження майном, тобто є рівноправним суб`єктом господарських відносин.

41. Спір про захист права конкретної фізичної особи на житло є не публічним, а приватно-правовим. Держава, юридичні особи публічного права, можуть бути учасниками цивільних відносин, а розгляд такого спору між ними проводиться за правилами цивільного судочинства.

42. Відповідно до ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

43. У порядку цивільного судочинства розглядаються спори щодо права особи на житло (приватизація житла, взяття на облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, або зняття з такого обліку, надання житла, користування жилим приміщенням у будинку державного чи приватного жилого фонду, житлово-будівельних кооперативів, у гуртожитках, встановлення автономного опалення у приміщенні державного житлового фонду, зняття з реєстраційного обліку місця проживання за наявності спору, зобов`язання органу влади чи органу місцевого самоврядування здійснити необхідні дії щодо утримання в належному стані житлового будинку, виселення, а також спори щодо забезпечення житлових прав мешканців гуртожитків тощо). Такі спори є житловими (цивільними) спорами, незалежно від участі у справі суб`єкта владних повноважень як відповідача.

44. Така позиція Суду відповідає правовому висновку Великої Палати Верховного Суду, наведеного у постанові від 29.09.2018 у справі № 1306/2314/2012.

45. У справі, яка розглядається, спірні правовідносини є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору у адміністративному процесі, оскільки в даному випадку існує спір про право цивільне.

46. За таких обставин Суд вважає, що між позивачем та відповідачем (суб`єктом владних повноважень) немає жодних правовідносин, спір не є публічно-правовим, а тому не підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства. Відтак, справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватись за правилами цивільного судочинства.

47. Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги..

Керуючись ст. 343, 349, 354, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Фонду комунального майна Ізмаїльської міської ради задовольнити частково.

2. Постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 17.03.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.06.2016 у справі №2-а-8098/11скасувати.

3. Провадження у справі № 2-а-8098/11 закрити.

4. Повідомити позивачу, що позов віднесено до юрисдикції судів загальної юрисдикції та підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб