ПОСТАНОВА

Іменем України

07 листопада 2019 року

Київ

справа №296/10605/16-а

провадження №К/9901/9207/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Житомирської міської ради, третя особа - ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування рішення міської ради, за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Загороднюка А.Г., Полотнянка Ю.П., Драчук Т.О. від 20 лютого 2019 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 19 грудня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Житомирської міської ради, третя особа - ОСОБА_2 , у якому просив визнати протиправним і скасувати рішення Житомирської міської ради № 294 від 21.07.2016 в частині, що стосується провулку Річкового.

2. 28 березня 2018 року ОСОБА_2 звернулась до суду з аналогічним позовом.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Корольовського районного суду міста Житомира від 31 липня 2018 року у задоволенні позову ОСОБА_1 відмолено. Позов третьої особи ОСОБА_2 задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Житомирської міської ради № 294 від 21 липня 2016 року в частині, що стосується провулку Річкового.

4. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року апеляційну скаргу Житомирської міської ради задоволено. Рішення Корольовського районного суду міста Житомира від 31 липня 2018 року скасовано в частині задоволення адміністративного позову ОСОБА_2 і в цій частині адміністративний позов залишено без розгляду.

5. Рішення суду мотивовано тим, що ОСОБА_2 пропущено строк звернення до суду з позовом, поважності причин його пропуску не доведено.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_2 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 21 липня 2016 року Житомирською міською радою прийнято рішення № 294 «Про затвердження детальних планів територій в м. Житомир», яким вирішено затвердити детальні плани територій за адресами: АДРЕСА_1 для розміщення житлової забудови в м. Житомир.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Касаційна скарга ОСОБА_2 обґрунтована тим, що про зміст додатку до спірного рішення відповідача вона дізналась 09 вересня 2016 року, ці обставини стали підставою для звернення до суду та заявою для поновлення строку звернення до суду. Докази на підтвердження поважності пропуску строку звернення до суду подавались до суду першої інстанції.

9. У відзиві на касаційну скаргу Житомирська міська рада, посилаючись на законність постанови суду апеляційної інстанції, просить залишити її без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. За змістом частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

11. Згідно з частинами першою, другою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

12. За змістом частини третьої статті 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Строк звернення до суду обчислюється за загальним правилом з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

13. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

14. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

15. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

16. Колегія суддів враховує практику Європейського суду з прав людини, що викладена в ухвалі від 30 серпня 2006 року по справі "Каменівська проти України" Заява № 18941/04, у якій Суд наголошує, що право на звернення до суду, одним з аспектів якого є право доступу до суду (див. рішення у справі Golder v. the United Kingdom від 21 лютого 1975 року, п. 36), не є абсолютним; воно може бути обмеженим, особливо щодо умов прийнятності скарги. Тим не менше, право доступу до суду не може бути обмежено таким чином або у такій мірі, що буде порушена сама його сутність. Ці обмеження повинні мати законну мету та бути пропорційними між використаними засобами та досягнутими цілями (див. v. France, рішення від 29 липня 1998 року, п. 37).

17. У пункті 45 рішення Європейського суду з прав людини "Перез де Рада Каванілес проти Іспанії" від 28.10.1998, зазначено про те, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання; правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності; зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані.

18. У пункті 44 рішення Європейського суду з прав людини "Осман проти Сполученого королівства" від 28.10.1998 та пункті 54 рішення "Круз проти Польщі" від 19.06.2001 зазначено, що реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.

19. Строки мають суттєве значення в правовому регулюванні суспільних відносин. З ними пов`язані початок і закінчення дії правової норми матеріального права, вони вказують на своєчасне здійснення прав і обов`язків, визначають момент настання чи припинення виконання будь-якої процесуальної дії. Можливість захисту прав та інтересів у багатьох випадках залежить від дотримання строків, встановлених законом для звернення за захистом прав та інтересів, розглядом і вирішенням адміністративних справ, оскарженням і переглядом постанов, інших актів у адміністративних справах. Зазначені строки дисциплінують суб`єктів адміністративного судочинства, роблять процес динамічним і прогнозованим. Без наявності строків на ту чи іншу процесуальну дію або без їх дотримання в адміністративному судочинстві виникнуть порушення прав сторін - учасників адміністративного процесу. Недотримання встановлених законом строків тягне чітко визначені юридичні наслідки.

20. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

21. Судом апеляційної інстанції встановлено, що 08 липня 2016 року в газеті "Місто" оприлюднено повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проектах містобудівної документації, а саме: "Детальний план території в районі провулку Річкового , вулиці Євгена Рихліка для розміщення житлової забудови в м. Житомир".

22. На офіційному веб-сайті Житомирської міської ради було опубліковано оголошення про проведення громадських слухань 12 липня 2016 року о 12:00 щодо слухання проектів містобудівної документації: "Детальний план території в районі провулку Річкового , вулиці Євгена Рихліка для розміщення житлової забудови в м. Житомир".

23. Пропозиції (зауваження) від громади щодо затвердження детального плану території по провулку Річковому не надходили.

24. 09 вересня 2016 року ОСОБА_2 звернулась до Житомирської міської ради із заявою про скасування рішення Житомирської міської ради № 294 від 21 липня 2016 року. Судом вказано, що про існування спірного рішення відповідача їй було відомо у вересні 2016 року, між тим до суду із цим позовом вона звернулась 28 березня 2018 року.

25. З огляду на вказані обставини суд апеляційної інстанції дійшов висновку про не поважність причин пропуску строку звернення до суду, а відтак залишення позову без розгляду з огляду на відсутність доказів на підтвердження наявності у ОСОБА_2 ускладнень під час вагітності, а також потреби у цілодобовому догляді за дитиною, про що вона зазначала.

26. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги та заперечень проти неї, правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, і дійшов висновку про задоволення касаційної скарги з огляду на наступне.

27. Предметом касаційного оскарження є правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права при постановленні судового рішення, яким позовну заяву залишено без розгляду.

28. Звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу.

29. Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

30. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

31. У статті 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

32. До нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

33. Відповідно до частини першої статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

34. За змістом частини першої та восьмої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у редакції на час прийняття оскаржуваного рішення, детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

35. Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.

36. Рішення Житомирської міської ради «Про затвердження детальних планів територій в м. Житомир» № 294 від 21.07.2016 стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності.

37. Зважаючи на вказані обставини справи, оскаржуване рішення Житомирської міської ради є нормативно-правовим актом, а позивач є особою, на яку поширюється це рішення.

38. У справі №712/8985/17 Верховним Судом досліджувалися правовідносини щодо строку звернення до адміністративного суду з позовами, предметом оскарження яких є нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування. У постанові від 13.03.2019 було висловлено правову позицію:

"… дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.

Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.

Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги таке:

- багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту;

- дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом;

- дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;

- чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача);

- чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду;

- коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.

З урахуванням вищезазначеного, можна зробити висновок, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту".

39. Суд не вбачає підстав для відступу від цього висновку Верховного Суду у справі, що розглядається.

40. Залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції залишив поза увагою той факт, що оскаржуваний нормативно-правовий акт був чинний і застосовувався до позивача на час звернення до суду. Отже, правовідносини, які виникли на підставі цього акту, тривали.

41. З огляду на вищенаведене, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 122 КАС України.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

42. Враховуючи, що судом апеляційної інстанції було порушено норми процесуального права, які призвели до постановлення незаконної постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, Суд доходить висновку в необхідності задоволення касаційної скарги та направлення справи на продовження розгляду до цього ж суду.

43. За подання касаційної скарги сплачено судовий збір у розмірі 1921,00 грн (квитанція від 19.04.2019 № 5900), який слід стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 - задовольнити.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року - скасувати, справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Стягнути з Житомирської міської ради (10014, м. Житомир, майдан ім. С.П.Корольова, 4/2, код ЄДРПОУ 13576954) за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_2 ( АДРЕСА_2 , номер ІПН НОМЕР_1 ) судові витрати за подання касаційної скарги у розмірі 1921,00 (одна тисяча дев`ятсот двадцять одну) гривню.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя І.В. Желєзний