Для винесення припису та зупинення будівельних робіт – Міністерству культури України достатньо візуального огляду будівництва та перевірки електронної бази (ВС КАС справа №813/2581/17 від 26.03.2021 р.)

Неоднозначне рішення ВС КАС, в якому колегія суддів дійшла висновку, що, постановляючи припис (в якому, поміж іншого, було зобов’язання із зупинення земельних/будівельних робіт) Міністерство культури України (за текстом скорочено – “Мінкультури”) фактично не здійснювало заходів державного контролю (згідно із Законом України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”), оскільки не перебувало на території будівництва, не здійснювало перевірку суб`єкта містобудівної діяльності, а лише вживало охоронних заходів (згідно із Законом України “Про охорону культурної спадщини”) шляхом проведення візуального огляду та перевірки електронної бази даних. Тож постановлений ними припис (навіть із недотриманням нюансів процедури проведення державного нагляду (контролю)) - є законним та підлягає виконанню.

Фабула судового акту: Посадовою особою управління охорони культурної спадщини Мінкультури, на підставі звернень відповідних (як це часто буває) громадських організацій та невдоволених будівництвом громадян, було проведено візуальне обстеження містобудівної ситуації за адресою такого вірогідного будівництва.

Відповідно до ч. 4 статті 32 Закону України “Про охорону культурної спадщини” на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Відповідна земельна ділянка, як було встановлено - розташована в історичному ареалі м. Львова зони об'єкта «Архітектурний ансамбль історичного центра Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. А сам Львів - занесено до Списку історичних населених місць України.

Тож, посадова особа Мінкультури - візуально оглянувши паркан і що там за ним (цікаво було б подивитися на процес проведення такої перевірки) - склала акт, в якому так і зазначила: зафіксовано облаштування будівельного майданчика та виконання масштабних будівельних робіт:територію огороджено парканом, на ній розташовані побутові та технологічні приміщення будівельників і охорони, наявні ознаки проведення об'ємних земляних робіт. Під час обстеження на територію будівельного майданчика потрапити не вдалося, на об'єкті проводилися активні будівельні роботи, на території майданчика та об`єкті будівництва перебували люди, будівельна техніка, різноманітні металеві і бетонні конструкції, здійснювався активний рух вантажних машин. Переглянувши електронні бази, посадова особа не знайшла дозволу Мінкультури на проведення цих будівельних робіт.

Акт підписано одноособово - цією ж посадовою особою з Мінкультури.

На основі акту, Мінкультури було винесено припис, яким, поміж інших вимог, фігурувала вимога “негайно зупинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт”.

Підприємством, на адресу якого був спрямований цей припис, було вирішено оскаржити його в суді – оскільки, як вважав позивач (із чим складно не погодитись) - Міністерством культури було порушено процедуру проведення державного нагляду (контролю), яка передбачена статті 7 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”, а саме не було забезпечено позивачу можливості, реалізувати свої права під час проведення перевірки, які передбачені статтею 10 цього закону, та не дотримано, ні принципу гарантування прав (інтересів) суб`єкта господарювання, ні принципу здійснення державного нагляду (контролю) з дотриманням законних підстав і порядку проведення такого. Доказів відрядження посадової особи для “візуального огляду” також не було.

Судом першої інстанції позов задоволено та припис скасовано. Апеляційна інстанція підтримала рішення.

Втім, ВС КАС скасував ці рішення судів попередніх інстанцій, а у задоволені позову та у скасуванні припису – відмовив. Обґрунтовує свої мотиви прийняття такого рішення наступним:

- Міністерство культури України (Мінкультури) є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, відноситься надання дозволів на проведення земельних робіт в історичних ареалах населених місць, проведення охоронних заходів щодо збереження пам'яток національного значення та їх територій, видання приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, якщо такі роботи проводяться без дозволів або з відхиленням від них.

- Закон України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” слід застосовувати до правовідносин, що виникають у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарської діяльності вимог законодавства у відповідній сфері; предметом регулювання цього закону є повноваження органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб, межі та порядок реалізації цих повноважень.

Отже, під час здійснення охорони культурної спадщини, уповноважені органи державної влади керуються у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме - Закону України “Про охорону культурної спадщини”, зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об'єкта культурної спадщини. Тому, Мінкультури діяло у межах повноважень, визначених Законом України “Про охорону культурної спадщини” та Положенням КМУ№ 495 - та на виконання покладеного на нього завдання щодо охорони об'єкту всесвітньої культурної спадщини, а отже припис є законним і підлягає виконанню.

Отже у цій справі, забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів полягає у необхідності дотримання суб'єктом господарської діяльності під час виконання земельних та будівельних робіт на земельній ділянці, що знаходиться у межах історичного ареалу міста Львова, вимог законодавства про охорону культурної спадщини, визначених, зокрема, Законом України «Про охорону культурної спадщини». З огляду на це, колегія суддів ВС КАС дійшла висновку, що, ухвалюючи оскаржуване рішення Мінкультури фактично не здійснювало заходів державного контролю, оскільки не перебувало на території будівництва, не здійснювало перевірку суб'єкта містобудівної діяльності, а лише вживало охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду та перевірку електронної бази даних.

Що ж, з одного боку рішення фактично нівелює значення Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”, адже кожен наглядовий орган має керуватися ним, навіть за наявності спеціального закону. З іншого боку, іноді, дії забудовників варто контролювати більш оперативними методами, що не допускають ні затягувань, ні зловживань…

Але, назвати таку практику в цілому позитивною - навряд чи можна, особливо зважаючи, яке значення має Закон України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” для кожного суб’єкта господарювання, якому “пощастило” потрапити під перевірку.

Аналізуйте судовий акт: Дозвіл на будівництво неможливо анулювати без винесення припису (ВС/КАС у справі № 826/10851/18 від 21.01.2021).;

Вимога щодо заборони експлуатації виявленого ДАБІ самочинно збудованого об’єкта, поширюється на всіх суб’єктів, не залежно від того, чи мають вони причетність до його зведення (КАС/ВС у справі № 826/10130/18 від 26.01.2021);

МАФ або нерухомість? В яких випадках ОМС мє право демонтувати об’єкт?( ВС/КАС у справі №161/13645/16-а від 03.12.2020);

Власник землі має право вимагати знесення самочинного будівництва, незалежно від можливості перебудови (ВС/КАС у справі №822/2149/18 від 29.01.2020).

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 березня 2021 року

Київ

справа № 813/2581/17

провадження № К/9901/58499/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Приватного підприємства «Кантрансбуд», ОСОБА_1 до Міністерства культури України, треті особи - Львівська міська рада, ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування припису, за касаційною скаргою Міністерства культури України на рішення Львівського окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сакалоша В.М., Брильовського Р.М., Гулика А.Г. від 19 грудня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Гудима Л.Я., Пліша М.А., Святецького В.В. від 5 червня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Приватне підприємство «Кантрансбуд», ОСОБА_1 звернулись до суду з позовом до Міністерства культури України, треті особи - Львівська міська рада, ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування припису, у якому просили:

-визнати протиправними та скасувати припис Міністерства культури України від 01 липня 2017 року № 7/10/74-17.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2018 року, позовні вимоги Приватного підприємства «Кантрансбуд», ОСОБА_1 було задоволено.

Визнано протиправним та скасовано припис Міністерства культури України від 01 липня 2017 року № 7/10/74-17.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що межі та режими використання історичного ареалу відповідачем не затверджені у встановленому законодавством порядку, також в матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що посадова особа Міністерства культури України відряджався до м. Львова для проведення візуального обстеження об`єкта будівництва «Житловий будинок по АДРЕСА_1 ».

4. Також судом було встановлено порушення Міністерством культури України процедуру проведення державного нагляду (контролю), яка передбачена статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а саме відповідачем не було забезпечено позивачам можливості реалізувати свої права під час проведення перевірки, які передбачені статтею 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», та не дотримано принципу гарантування прав та законних інтересів суб`єкта господарювання і принципу здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.

5. Крім того, суд дійшов висновку, що обов`язок інформування Комітету Всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про нове будівництво в охоронюваній зоні покладається саме на державу Україну в особі її уповноважених органів, а не на позивачів.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Міністерство культури України звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2018 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити Приватному підприємству «Кантрансбуд» та ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій установлено, що 26 травня 2017 року завідувачем сектору контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони культурної спадщини Міністерства культури України Богдан Є.А., на підставі звернень ГО «Вектор європейського розвитку «ВАРТО» від 25 січня 2017 року № 20 та численних звернень ОСОБА_2 було проведено візуальне обстеження містобудівної ситуації за адресою: АДРЕСА_1 .

8. За результатами перевірки було складено акт, який підписаний одноособово завідувачем сектору контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини Міністерством культури України.

9. Як убачається із вказаного акта обстеження, відповідачем установлено, що земельна ділянка за адресою6 АДРЕСА_1 розташована в історичному ареалі м. Львова (рішення Львівської міської ради від 09 грудня 2005 року № 1311), в межах охоронної (буферної) зони об`єкту «Архітектурний ансамбль історичного центра Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. На земельній ділянці по АДРЕСА_1 зафіксовано облаштування будівельного майданчика та виконання масштабних будівельних робіт: територію огороджено парканом, на ній розташовані побутові та технологічні приміщення будівельників і охорони, наявні ознаки проведення об`ємних земляних робіт. Під час обстеження на територію будівельного майданчика потрапити не вдалося, на об`єкті проводилися активні будівельні роботи, на території майданчика та об`єкті будівництва перебували люди, будівельна техніка, різноманітні металеві і бетонні конструкції, здійснювався активний рух вантажних машин.

10. Нормами законодавства у сфері охоронної культурної спадщини установлено, що дозвіл на проведення земляних робіт для потреб будівництва на території вказаної земельної ділянки необхідно отримати у встановленому порядку в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерстві культури України) на підставі проектної документації, розробленої та погодженої у встановленому порядку, в тому числі, в Мінкультури.

11. В акті обстеження зазначалось, що за результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства культури України дозволи на проведення будь-яких робіт за вищевказаною адресою Міністерством культури України не надавалося.

12. Здійснення робіт з будівництва на території історичного ареалу міста Львова, за відсутності відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини містить ознаки порушень частини третьої статті 6-1, частини третьої статті 32, частини першої статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

13. За результатами візуального обстеження містобудівної ситуації за адресою: АДРЕСА_1 , 1 липня 2017 року Міністерством культури України винесено припис № 7/10/74-17, згідно якого відповідач вимагає:

-негайно зупинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті будівництва «Житловий будинок по АДРЕСА_1 », які виконуються в межах історичного ареалу м. Львова (рішення Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311) та в межах охоронної (буферної) зони об`єкту «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, як таких, що ведуться з порушенням вимог частини третьої статті 32, статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини»без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини (Міністерство культури України);

-вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини;

-надати до Міністерства культури України пояснення по суті викладених в акті обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова фактів.

14. Уважаючи припис Міністерства культури України від 01 липня 2017 року № 7/10/74-17. протиправними, Приватне підприємство «Кантрансбуд», ОСОБА_1 звернулись до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

15. Касаційна скарга обґрунтована тим, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо порушення Міністерством культури України норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»не відповідають дійсності.

16. Скаржник уважає, що позивачами не були виконані вказані норми законодавства про охорону культурної спадщини.

17. Також відповідач зазначає, що припис Міністерства культури України був виданий у зв`язку з тим, що позивачем при здійсненні будівництва не були дотриманні норми законодавства про охорону культурної спадщини, а саме не отримано дозвіл на проведення земляних робіт, не поінформовано Комітет всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про наміри розпочати будівельні робіт в буферній зоні об`єкта культурної спадщини.

18. Приватним підприємством «Кантрансбуд» подано відзив на касаційну скаргу Міністерства культури України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2018 року, у якому воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Законом України «Про охорону культурної спадщини».

20. Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

21. Статтею 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини»до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, належить визначення меж територій пам`яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них; а також надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

22. Згідно із частинами другою, третьою статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини»межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

23. Відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини»постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі - Порядок № 318).

24. Пунктом 12 Порядку № 318 установлено, що визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

25. Відповідно до статті 4 Конвенції про охорону Всесвітньої культурної та природної спадщини, до якої Україна приєдналась у жовтні 1988 року відповідно до Указу Президії Верховної Ради Української РСР «Про ратифікацію Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини» № 6673-ХІ від 04 жовтня 1988 року, кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї.

26. Статтею 5 Конвенції про охорону Всесвітньої культурної та природної спадщини передбачено, що Держави - сторони цієї Конвенції з тим, щоб забезпечити якомога ефективнішу охорону і збереження та якомога активнішу популяризацію культурної і природної спадщини, розміщеної на її території, прагнуть в умовах, властивих кожній країні, зокрема, вживати відповідних правових, адміністративних і фінансових заходів щодо виявлення, охорони, збереження, популяризації й відновлення цієї спадщини.

27. Згідно із статтею 172 Провідних настанов ЮНЕСКО щодо втілення у життя Конвенції про всесвітню спадщину передбачено, що обов`язком країни-учасниці Конвенції є інформування Комітету Всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про наміри розпочати або дозволити в зоні, яка охороняється Конвенцією, про значні роботи по відновленню чи новому будівництву, які можуть вплинути на цінність об`єкта всесвітньої спадщини.

28. Відповідно до статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) і засвідчується печаткою.

Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу. Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення). Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання. Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

29. Як установлено судом межі історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова, затверджені рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311, згідно якого ділянка за адресою: м. Львів, вул. Карманського, 21 входить до історичного ареалу м. Львова.

30. Відповідно до частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституціїабо законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

31. Оскільки рішення виконавчого комітету Львівської міської ради «Про затвердження меж історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова» від 9 грудня 2005 року № 1311, яким затверджені межі історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова, у встановленому законом порядку не було скасоване, отже є чинним.

32. Пунктом 1 Положення про Міністерство культури України, затвердженогопостановою Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2014 року № 495(далі - Положення № 495) Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті.

33. До повноважень Міністерства культури України згідно з п.п. 57-58 пункту 4 Положення № 495 відносяться, зокрема: видача розпоряджень і приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на таких пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо зазначені роботи виконуються за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених законом, дозволів або з відхиленням від них; визнання необхідності проведення охоронних заходів щодо збереження пам`яток національного значення та їх територій у разі виникнення загрози руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або виконання будь-яких робіт; здійснення відповідно до закону нагляду за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування і музеєфікації пам`яток та інших робіт на пам`ятках, об`єктах археологічної спадщини і в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

34. Зі змісту наведених правових норм убачається, що Міністерство культури України є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, відноситься надання дозволів на проведення земельних робіт на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, проведення охоронних заходів щодо збереження пам`яток національного значення та їх територій, видання приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, якщо такі роботи проводяться без дозволів або з відхиленням від них.

35. Стосовно застосування до спірних правовідносин положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»колегія суддів зазначає наступне.

36. Відповідно до преамбули Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

37. Статтею 1 цього ж Законувизначено, що державний нагляд (контроль-діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

38. Відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»дія цього Законупоширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

39. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»слід застосовувати до правовідносин, що виникають у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарської діяльності вимог законодавства у відповідній сфері; предметом регулювання цього законує повноваження органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб, межі та порядок реалізації цих повноважень.

40. Водночас відповідно до преамбули Закону України «Про охорону культурної спадщини»цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

41. Статтею 1 зазначеного Законувизначено, що охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини -характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.

42. Отже, під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади керуються у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме -Закону України «Про охорону культурної спадщини», зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об`єкта культурної спадщини.

43. З огляду на вищевказане, колегія суддів дійшла висновку, що, ухвалюючи оскаржуване рішення Мінкультури фактично не здійснювало заходів державного контролю, оскільки не перебувало на території будівництва, не здійснювало перевірку суб`єкта містобудівної діяльності, а лише вживало охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду та перевірку електронної бази даних.

44. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, від 22 жовтня 2020 року у справі № 813/840/18 та від 16 березня 2020 року у справі № 826/6522/15.

45. Міністерство культури України, здійснивши візуальне спостереження та фотофіксацію містобудівної ситуації по вул. Карманського, 21 у м. Львові та провівши перевірку електронної бази даних документообігу, виявило, що на вказаній земельній ділянці, яка знаходиться у меж історичного ареалу міста Львова, здійснено облаштування будівельного майданчика та виконуються масштабні будівельні роботи (територію огороджено парканом, на ній розташовані побутові та технологічні приміщення будівельників і охорони, наявні ознаки проведення об`ємних земляних робіт) без отримання дозволу від Міністерства культури України, як того вимагає статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

46. З огляду на вищенаведене колегія суддів вважає, що Міністерство культури України під час винесення оскаржуваного припису від 01 липня 2017 року № 7/10/74-17 діяло у межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини»та Положенням № 495, та на виконання покладеного на Мінкультури завдання щодо охорони об`єкту всесвітньої культурної спадщини.

47. Як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 02 листопада 2004 року № 15-рп/2004, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним з проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

48. Забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у даній справі полягає у необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності під час виконання земельних та будівельних робіт на земельній ділянці, що знаходиться у межах історичного ареалу міста Львова, вимог законодавства про охорону культурної спадщини, визначених, зокрема, Законом України «Про охорону культурної спадщини».

49. Такий висновок узгоджується з правовою позицією викладеною у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 821/140/18, від 15 серпня 2019 року у справі № 320/8479/15-а.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

50. Частиною першою статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

51. Ураховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства культури України задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 червня 2018 року скасувати.

Ухвалити нову постанову.

У задоволенні позову Приватного підприємства «Кантрансбуд», ОСОБА_1 відмовити.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Я.О. Берназюк

С.М. Чиркін