Дискреційні повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування при здійсненні владних функцій у сфері земельних відносин

Дослідження присвячено проблемним питанням дискреційних повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування.

Актуальність дослідження зумовлена наявністю у теорії права такого поняття як «дискреційні повноваження» у суб’єктів владних повноважень та їх при розгляді звернень громадян на можливість діяти на власний розсуд. Проте не завжди такі твердження відповідають нормам законодавства, а тому виникає необхідність у вивченні меж таких повноважень, та з’ясування питання, де існує можливість діяти на власний розсуд, а де така можливість відсутня.

ТЕМА: ВЕРХОВНИЙ СУД: Науковий висновок щодо меж дискреційного повноваження суб’єкта владних повноважень та судового контролю за його реалізацією

У відповідності до ст. 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Згідно ж ст. 19 Основного закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [1].

Під поняттям «дискреційні повноваження» розуміють можливість суб’єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, з-поміж декількох можливих варіантів дій обрати будь-який, який з погляду законодавства є правомірним. Так, в юридичній енциклопедії дискреційні повноваження визначаються як право глави держави, голови уряду, інших посадових осіб органів державної влади діяти за певних умов на власний розсуд у межах закону [5].

У національному законодавстві поняття дискреційних повноважень було розкрито в Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої Наказом міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5, яка станом на дату проведення відповідного дослідження втратила чинність.

Проте для визначення поняття «дискреційні повноваження» звернемося до цієї Методології, яка його визначає як сукупність прав та обов’язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акту [4].

На наявність дискреції в окремій ситуації в нормі закону вказують такі звороти як, наприклад, «може», «має право», а не «повинен», «зобов’язаний».

Наприклад, дискреційними повноваженнями керівника органу місцевого самоврядування можна вказати його право призначати на посади та звільняти з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради [3].

Відсутність дискреційних повноважень можна продемонструвати на прикладі ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу, відповідно до якої відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Аналізуйте судовий акт: Зобов’язати орган Держгеокадастру видати дозвіл на розробку проекту землеустрою є неправильним способом захисту порушеного права, у випадку якщо заявник отримав відписку, а не відмовний наказ (ВС/КАС, №806/2208/17 від 11 квітня 2018р)

Не зважаючи на очевидну відсутність у даній нормі ознак дискреційних повноважень, у даному випадку відповідні органи місцевого самоврядування, керуючись положеннями ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вважають, що можуть діяти у даному випадку на власний розсуд.

Використовуючи таку гру слів, відсутність конкретизації повноважень, а також відсутність дієвого механізму притягнення до відповідальності керівника відповідного органу та персонально кожного його члена, деякі суб’єкти владних повноважень, зловживають своїми повноваженнями та бачать «дискрецію», там де її нема.

Варто звернути увагу на Науковий висновок Верховного суду щодо меж дискреційного повноваження суб’єкта владних повноважень та судового контролю за його реалізацією від 13.04.2018 р. та висновків, викладених у ньому, відповідно до яких:

- дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи без діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору із будь-ким;

- дискреційне повноваження надається у спосіб його закріплення в оціночному понятті, відносно-визначеній нормі, альтернативній нормі, нормі із невизначеною гіпотезою. Для позначення дискреційного повноваження законодавець використовує, зокрема, терміни «може», «має право», «за власної ініціативи», «дбає», «забезпечує», «веде діяльність», «встановлює», «визначає», «на свій розсуд». Однак наявність такого терміну у законі не свідчить автоматично про наявність у суб’єкта владних повноважень дискреційного повноваження;

- при реалізації дискреційного повноваження суб’єкт владних повноважень зобов’язаний поважати основоположні права особи, додержуватися: конституційних принципів; принципів реалізації відповідної владної управлінської функції; принципів здійснення дискреційних повноважень; змісту публічного інтересу; положень власної компетенції; вказівок, викладених у інтерпретаційних актах; фахових правил, закріплених у нормативних актах; адміністративної практики; судової практики; процедурних вимог [5].

Аналізуйте судовий акт: Суд має право зобов’язати орган земресурсів видати дозвіл на розроблення документації із землеустрою про відведення з/д, хоча це і є виключною компетенцією цього органу (ВАСУ від 19 травня 2016 року у справі №К/800/32729/15)

З метою забезпечення належного дотримання норм закону вважаємо за доцільне запропонувати:

1) систематизувати та проаналізувати норми усіх нормативно-правових актів, які містять дискреційні повноваження та пропонувати Міністерству юстиції України включити їх для проведення антикорупційної експертизи з метою виявлення корупціогенних факторів;

2) створити такі умови, за яких відповідним суб’єктам повноважень буде не вигідно, використовуючи такі прогалини в законодавстві та відсутність дієвого механізму притягнення до відповідальності, зловживати своїми повноваженнями;

3) запровадити персональну відповідальність кожного з членів відповідного колективного органу, оскільки відповідальність відповідного органу як юридичної особи не є ефективним засобом захисту порушених прав громадян;

4) встановити принцип, відповідно до якого, у випадку можливих варіантів дій, які може обрати суб’єкт владних повноважень, він повинен обрати той, який буде на користь громадянина, щодо звернення якого вирішується відповідне питання.

Список використаних джерел:

1. Конституція України від 28.06.1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – N 30. – Ст. 141.

2. Земельний кодекс України від 25.02.2002 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 3-4, Ст. 27.

3. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. // Відомості Верховної Ради України – 1997 р. – № 24, Ст.170.

4. Методологія проведення антикорупційної експертизи, затвердженої Наказом міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5.

5. Науковий висновок Верховного суду: електронний ресурс / режим доступу: https://supreme.court.gov.ua/supreme/pro_sud/naukovi_visnovki/nauk_visnovok_01_03_2018.

6. Юридична енциклопедія: в 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. – 2 том, К. : «Укр. енцикл.», 1998.

http://library.krok.edu.ua/ua/kategoriji/materiali-konferentsij/760-materialy-naukovopraktychnoi-konferentsii-aktualni-pytannia-suchasnoi-nauky-ta-praktyky-15-lystopada-2018

Автор статті: Григоренко Андрій Олександрович

ВНЗ «Університет економіки та права «КРОК»

Науковий керівник: Корольова Вікторія Вікторівна,

кандидат юридичних наук, доцент