Позовної вимоги, спрямовані не на статусні чи процедурні повноваження органу влади, а на правильність визначення збитків цим органом як власником земі, стосуються цивільних відносин власності і не підвідомчі адмінсудам (спр. № 21-3559а16, 10.11.17)

Фабула судового акта: Ця судова справа стала предметом розгляду двох палат Верховного Суду України, - Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах, що частково задовольнили Заяву Генеральної прокуратури України, скасувавши всі судові рішення у справі та закривши провадження у справі.

Суди встановили, що між Міськрадою (відповідач) та Підприємством (позивач) у 2003 році укладено договір оренди земельної ділянки, за умовами якого предметом оренди є земельна ділянка несільськогосподарського призначення площею 4281 кв. м для розміщення підприємства автомобільного транспорту. У вересні 2009 року рішенням сесії Міськрада поновила договір оренди і зобов’язала Підприємство у тримісячний строк укласти з нею відповідний договір. За умовами цього договору розмір річної орендної плати за користування земельною ділянкою встановлювався у трикратному розмірі земельного податку, відповідно до Закону України від 3 липня 1992 року № 2535-ХІІ «Про плату за землю».

Між тим у визначений у рішенні Міськради термін договір оренди між орендодавцем та орендарем не був укладений, що стало підставою для винесення Виконкомом Рішення «Про затвердження акта комісії з визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам».

Саме це рішення і було оскаржено Підприємством в адміністративному суді. При цьому позивач зазначав, що оскаржуване рішення та затверджений ним акт не містять обґрунтування того, що землевласник дійсно міг правомірно сподіватися на отримання відповідних грошових коштів. Позивач також послався на те, що Виконком безпідставно застосував до спірних правовідносин положення Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284.

Суд першої інстанції відмовив у задоволенні адміністративного позову. Апеляційний адміністративний суд своєю постановою це рішення скасував і прийняв нову постанову – про задоволення позову. ВАСУ ж змінив рішення суду апеляційної інстанції у частині скасування рішення Виконкому у повному обсязі, ухвалив нову постанову – про скасування одного пункту оскаржуваного рішення щодо визначення розміру збитків. Обґрунтування прийнятих рішень досить докладно викладені в тексти постанови ВСУ і немає потреби їх повторювати.

Головне полягає в тому, що адміністративні суди, приймаючи ці рішення, не звернули уваги на те, що позовні вимоги були спрямовані не на статусні та/чи процедурні повноваження органу місцевого самоврядування, а власне на правильність визначення збитків цим органом як розпорядником (власником) об’єкта власності – земельної ділянки. Іншими словами, в основі спору були цивільні відносини власності, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється.

Позаяк рішення касаційного суду, як і рішення судів попередніх інстанцій, помилково були прийняті в порядку адміністративного судочинства, відповідно до підпункту «б» пункту 1 частини другої статті 243 КАС вони підлягають скасуванню, а провадження в адміністративній справі – закриттю.

Як зазначив ВСУ, рішення про закриття справи не обмежує сторони у реалізації захисту свого речового права в порядку господарського (або цивільного) судочинства.

Аналізуйте судовий акт: Підвідомчість: спір фізичної особи з державним реєстратором прав на нерухоме майно розглядається за правилами цивільного судочинства (СПІЛЬНЕ ЗАСІДАННЯ ТРЬОХ ПАЛАТ ВСУ у справі № 21-41а16 від 14 червня 2016 р.)

ВГСУ: Неприйняття рішення про дозвіл на розроблення техдокументації із землеустрою не є підставою виникнення спору про право цивільне, що обумовлює підвідомчість спору адміністративному суду (справа 921/56/17-г/13, 10.10.17)

Підсудність оскарження дій державного реєстратора: адміністративні суди продовжують розглядати такі спори незважаючи на рішення ВСУ у справі № 21-41а16 від 14 червня 2016р. (Окружний адмін. суд м. Києва від 09 вересня 2016р. у справі № 826/11931/16)

Підвідомчість: спір фізичної особи з державним реєстратором прав на нерухоме майно розглядається за правилами цивільного судочинства (СПІЛЬНЕ ЗАСІДАННЯ ТРЬОХ ПАЛАТ ВСУ у справі № 21 -41а16 від 14 червня 2016р.)

Оскарження розпоряджень та рішень щодо питань відведення земельних ділянок відбувається за правилами адмінсудочинства, а не будь-якого іншого (ВСУ від 7 червня 2016 року у справі № 820/3507/15)

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 жовтня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України у складі:

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом приватного підприємства «Автокортеж» (далі – Підприємство) до виконавчого комітету Криворізької міської ради Дніпропетровської області (далі – Виконком, Міськрада відповідно) про скасування рішення,

встановила:

У серпні 2013 року Підприємство звернулося до суду з позовом, у якому просило скасувати рішення Виконкому від 10 липня 2013 року № 242 «Про затвердження акта комісії з визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам» (далі – Рішення № 242).

Обґрунтовуючи незаконність Рішення № 242 про визначення розміру збитків у вигляді неодержаного доходу (неодержаної орендної плати) за користування землею, Підприємство послалося на те, що Рішення № 242 та затверджений ним акт не містять обґрунтування того, що землевласник дійсно міг правомірно сподіватися на отримання відповідних грошових коштів. Позивач також послався на те, що Виконком безпідставно застосував до спірних правовідносин положення Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 (далі – Порядок), та вважав, що спірні правовідносини регулює Методика визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 25 липня 2007 року № 963 (далі – Методика).

Дзержинський районний суд міста Кривого Рогу Дніпропетровської області постановою від 3 квітня 2014 року відмовив у задоволенні адміністративного позову. Рішення мотивував тим, що користування Підприємством земельною ділянкою без правовстановлюючих документів та заподіяння цим збитків, які були обраховані у розмірі трьох відсотків від грошової нормативної оцінки землі відповідно до Порядку, є свідченням того, що Виконком діяв у межах повноважень та у спосіб, наданих йому чинним законодавством, з метою захисту інтересів територіальної громади міста.

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 4 листопада 2014 року скасував рішення суду першої інстанції і прийняв нову постанову – про задоволення позову. Скасовуючи Рішення № 242, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що при визначенні розміру збитків необхідно застосовувати розмір процентної ставки, встановлений договором оренди, – півтора відсотка від грошової оцінки земельної ділянки, оскільки підставою для нарахування орендної плати є договір оренди, зміни до якого щодо розміру плати за користування землею не вносились.

Вищий адміністративний суд України постановою від 10 серпня 2016 року змінив рішення суду апеляційної інстанції у частині скасування рішення Виконкому у повному обсязі, ухвалив нову постанову – про скасування пункту 4 оскаржуваного рішення щодо визначення розміру збитків заподіяних виключно Підприємством. У цій постанові суд виходив із того, що при нарахуванні розміру збитків у вигляді неодержаного доходу, який Міськрада могла б отримати у разі своєчасної пролонгації Підприємством договору оренди земельної ділянки, дія якого закінчилася і щодо якого є рішення Міськради про його продовження, Виконком неправомірно застосував Порядок.

Дії Підприємства суд касаційної інстанції розцінив як такі, що підпадають під ознаки самовільного зайняття земельної ділянки, відповідальність за які встановлена Методикою. Оскільки Методика не передбачає повноважень органу місцевого самоврядування на визначення розміру шкоди у вигляді неодержаного доходу, Рішення № 242 є протиправним.

Генеральна прокуратура України не погодилася з постановою суду касаційної інстанції від 10 серпня 2016 року і подала заяву про її перегляд Верховним Судом України з підстав, установлених пунктами 1, 5 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС), а саме неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції статей 156 157 Земельного кодексу України (далі – ЗК), Порядку та Методики у подібних правовідносинах, а також невідповідності судового рішення суду касаційної інстанції викладеному у постановах Верховного Суду України висновку щодо застосування у подібних правовідносинах вказаних норм матеріального права.

Як на приклад неоднакового застосування одних і тих самих норм матеріального права у заяві робиться посилання на ухвалу Вищого адміністративного суду України від 24 жовтня 2013 року та постанови цього ж суду від 23 квітня та 7 липня 2015 року (справи №№ К/800/14157/13, К/800/24207/14, К/800/64741/13 (К/800/64795/13) відповідно), постанови Вищого господарського суду України від 7 лютого 2012 року та 26 березня 2015 року (справи №№ 07/5026/297/2011, 916/3565/14 відповідно) та постанови Верховного Суду України від 28 січня і 19 травня 2015 року (справи №№ 3-210гс14, 21-226а15 відповідно).

Так, у постанові Верховного Суду України від 28 січня 2015 року, постановах Вищого господарського суду України від 7 лютого 2012 року, 26 березня 2015 року та постанові Вищого адміністративного суду України від 7 липня 2015 року ці суди дійшли висновку, що користування земельною ділянкою суб’єктом господарювання без передбачених чинним законодавством заходів своєчасного оформлення права на таке користування позбавляє власника земельної ділянки права отримувати від неї дохід в розмірі орендної плати. Такі правовідносини кваліфікуються як використання земельної ділянки без правовстановлюючих документів і збитки в таких випадках мають нараховуватись згідно з Порядком.

Поряд з висновками зазначеного змісту у постанові Верховного Суду України від 19 травня 2015 року, рішеннях Вищого адміністративного суду України від 24 жовтня 2013 року і 23 квітня 2015 року висловлена позиція, що обґрунтованість визначення розміру завданих збитків та наявність правових підстав для їх стягнення повинні перевірятися судами під час розгляду спору про стягнення вказаних збитків, оскільки виникає спір про право цивільне, а не під час розгляду адміністративного позову щодо наявності в органу місцевого самоврядування компетенції затвердити акт комісії з визначення розміру завданих збитків.

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України перевірила наведені у заяві доводи і дійшла висновку про таке.

У цій справі суди всіх інстанцій виходили з того, що спір є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів. Проте із застосованим підходом до визначення юрисдикційності спору не можна погодитися, оскільки він не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права з огляду на нижченаведене.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб’єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі – Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні Європейського суду з прав людини (далі – Суд) від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви №№ 29458/04, 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, що «судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. <…> фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі і обов’язок суб’єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, тоді як визначальним принципом цивільного судочинства є змагальність сторін.

У справі, про перегляд рішення суду касаційної інстанції в якій подано заяву, спір стосується не стільки правомірності дій стосовно затвердження акта комісії з визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам (чи здійснені вони у межах повноважень, у спосіб, з дотриманням порядку, що передбачені чинним законодавством, тощо), скільки визначення розміру збитків за фактичне користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів.

Зокрема, у цій справі суди встановили, що між Міськрадою та Підприємством у 2003 році укладено договір оренди земельної ділянки, за умовами якого предметом оренди є земельна ділянка несільськогосподарського призначення площею 4281 кв. м для розміщення підприємства автомобільного транспорту.

У вересні 2009 року рішенням сесії Міськрада поновила договори оренди земельних ділянок із суб’єктами господарювання, серед яких і з Підприємством, і зобов’язала їх у тримісячний строк укласти з нею такі договори. За умовами цього договору розмір річної орендної плати за користування земельною ділянкою встановлювався у трикратному розмірі земельного податку, відповідно до Закону України від 3 липня 1992 року № 2535-ХІІ «Про плату за землю».

У визначений у рішенні Міськради термін договір оренди між орендодавцем та орендарем не був укладений, що стало підставою для винесення Виконкомом Рішення № 242.

З описаних вище обставин видно, що рішення суду касаційної інстанції, про перегляд якого подано заяву, ухвалювалося саме щодо збитків та їх розміру за користування земельною ділянкою. Із дня подання до адміністративного суду позовної заяви її вимоги були спрямовані не на статусні та/чи процедурні повноваження органу місцевого самоврядування, а власне на правильність визначення збитків цим органом як розпорядником (власником) об’єкта власності – земельної ділянки. Іншими словами, в основі спору були цивільні відносини власності, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється.

Позаяк рішення касаційного суду, як і рішення судів попередніх інстанцій, помилково були прийняті в порядку адміністративного судочинства, відповідно до підпункту «б» пункту 1 частини другої статті 243 КАС вони підлягають скасуванню, а провадження в адміністративній справі – закриттю.

Рішення про закриття справи не обмежує сторони у реалізації захисту свого речового права в порядку господарського (або цивільного) судочинства.

Керуючись пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів», статтями 241–243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України

постановила:

Заяву Генеральної прокуратури України задовольнити частково.

Постанову Дзержинського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області від 3 квітня 2014 року, постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2014 року та постанову Вищого адміністративного суду України від 10 серпня 2016 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий М.І. Гриців

Судді: І.С. Берднік О.Ф. Волков

А.А. Ємець Т.Є. Жайворонок

О.В. Кривенда О.Б. Прокопенко