У спорах щодо будівництва у межах історичних ареалів міст має бути забезпечений справедливий баланс приватного та публічного інтересів, що полягає у дотриманні вимог законодавства про охорону культурної спадщини(ВС/КАС, №826/12524/18,21.08.19)

Фабула судового акта: Суперечки і, навіть, скандали через забудови на територіях культурної спадщини вже перестали бути новиною. Джерела сповіщають, що за останні 15 років тільки в столиці було знищено понад 50 архітектурних пам'яток, серед яких, зокрема, млин Бродського, флігель архітектора Казанського, ворота і огорожа на в'їзді до Нижньої Лаври, Вали Національного історико-архітектурного музею «Київська фортеця», тощо. З огляду на існування очевидної проблеми, в тому числі, і в галузі права, судова справа, що пропонується увазі читачів, заслуговує на увагу.

Отже, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду задоволено адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю (Товариство, позивач) до Міністерства культури України (Мінкультури, відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати припис Мінкультури, згідно якого позивача зобов'язано негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об'єкті «Будівництво багатофункціонального комплексу» по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва, як таких, що ведуться з порушенням вимог ч. 3 ст. 32, ст. 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходили, скоріше, з суто формальних обставин, а саме: вихід контролюючого органу на місце не документований жодним розпорядчим актом, позивача про проведення заходу не повідомлено, жодних пояснень від нього не отриманого, за наслідками контрольного заходу складено акт обстеження містобудівної ситуації, який не є актом перевірки.

Втім, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, розглянувши касаційну скаргу Мінкультури, виходив зовсім з інших критеріїв, що дозволило скасувати зазначені судові рішення і постановити нове, - яким Товариству відмовлено у задоволенні позову.

Як видно з постанови колегії суддів Касаційного адміністративного суду, рішення ґрунтується на наступних приписах чинного законодавства, судженнях і висновках.

Зі змісту ч.2 ст. 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини», п.п. 1, 4 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2014 року № 495, вбачається, що Міністерство культури України є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, відноситься надання дозволів на проведення земельних робіт на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, проведення охоронних заходів щодо збереження пам'яток національного значення та їх територій, видання приписів щодо охорони пам'яток національного значення, об'єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, якщо такі роботи проводяться без дозволів або з відхиленням від них.

Відповідно до преамбули та норми ст. 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Відтак, під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади керуються у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме - Закону України «Про охорону культурної спадщини», зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об'єкта культурної спадщини.

Відповідаючи на доводи позивача про необхідність застосування до цих правовідносин приписів Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», ВС/КАС зазначив, що приймаючи оскаржуване рішення Мінкультури фактично не здійснювало заходів державного контролю, оскільки не перебувало на території будівництва, не здійснювало перевірку суб'єкта містобудівної діяльності, а лише вживало охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду та перевірку електронної бази даних, що узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 січня 2019 року у справі № 823/1154/18, від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17.

Таким чином Мінкультури під час винесення оскаржуваного припису діяло у межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини» та зазначеним Положенням, - на виконання покладеного на Мінкультури завдання щодо охорони об'єкту всесвітньої культурної спадщини.

При цьому ВС/КАС сформував правову позицію, відповідно до якої у спорі, що розглядається, індивідуальне право (інтерес), яке виражається у гарантованому частиною першою ст. 42 Конституції України праві на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом, протиставляється публічному інтересу, який виявляється у збереженні та охороні історико-культурної спадщини світового значення.

Забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у цій справі полягає у необхідності дотримання суб'єктом господарської діяльності під час виконання земельних та будівельних робіт на земельній ділянці, що знаходиться у безпосередній близькості до охоронної (буферної) зони об'єкта Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО – ансамблю Києво-Печерської Лаври та в межах Центрального історичного ареалу міста Києва, вимог законодавства про охорону культурної спадщини, визначених, зокрема, Законом України «Про охорону культурної спадщини».

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 821/140/18, від 31 травня 2019 року у справі № 823/687/18, від 15 серпня 2019 року у справі № 320/8479/15-а.

Аналізуйте судовий акт: Сама по собі відсутність у забудовника дозволу на виконання будівельних робіт не є безумовною підставою для знесення самочинного будівництва (ВАСУ у справы № К/800/10396/16 від 22.02.17р.)

У зелених зонах міст не допускається розміщення будівель та споруд, що призначені не для відпочинку, занять спортом та обслуговування лісового господарства; передача їх у приватну власність є незаконною (ВС/КЦС, № 761/1554/13-ц, 28.03.18)

ВС/КАС:Принцип мовчазної згоди можна застосувати у випадку, коли через десять робочих днів з дати подання звернення відповідним органом не прийнято рішення про видачу або відмову у видачі дозвільного документа (ВС/КАС, №826/25865/15,21.08.19)

ВСУ закрив провадження: справа про незаконність рішення про виділення землі "ТОВ Євроофісбуд" для будівництва офісного комплексу по вул. Стрітенська, 10 у буферній зоні Софіївського собору (Постанова ВСУ від 6 жовтня 2015р.)

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 серпня 2019 року

Київ

справа №826/12524/18

адміністративне провадження №К/9901/19255/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Фін-Інвест Менеджмент» до Міністерства культури України про визнання протиправним та скасування припису за касаційною скаргою Міністерства культури України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Головань О.В. від 13 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Коротких А.Ю., Літвіної Н.М., Сорочка Є.О. від 29 травня 2019 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Фін-Інвест менеджмент» (далі - ТОВ «Фін-Інвест менеджмент», позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Міністерства культури України (далі - Мінкультури, відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України від 19 липня 2018 року № 1/22-18.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на недотримання відповідачем процедури перевірки, визначеної Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки позивач ні перед початком контрольного заходу, ні після нього не отримував жодного повідомлення про його проведення, був позбавлений можливості надати будь-які пояснення з цього приводу.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року, адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що проведення контрольного заходу проведено з порушенням визначеної законодавством процедури, а саме: вихід контролюючого органу на місце не документований жодним розпорядчим актом, позивача про проведення заходу не повідомлено, жодних пояснень від нього не отриманого, за наслідками контрольного заходу складено акт обстеження містобудівної ситуації на території Центрального історичного ареалу м. Києва від 21 червня 2018 року, який не є актом перевірки.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 лютого 2019 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Міністерство культури України звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 08 липня 2019 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09 липня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Шарапу В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 18 липня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/12524/18, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу.

Разом із касаційною скаргою Міністерством культури України подано клопотання про зупинення дії постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року до завершення розгляду справи у касаційному порядку, а також про розгляд справи у судовому засіданні за участю представника Міністерства культури України. У задоволенні цих клопотань відмовлено ухвалою Верховного Суду від 20 серпня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Фін-Інвест менеджмент» (03150, м. Київ, вул. Червоноармійська, будинок 77-А, код 34809131), зареєстроване в якості юридичної особи 21 грудня 2006 року, Код КВЕД, в тому числі, 41.20 Будівництво житлових і нежитлових будівель.

30 березня 2018 року товариство отримало дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ 113180890305, виданий Державною архітектурною інспекцією України товариству як замовнику об'єкта «Будівництво багатофункціонального комплексу» по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва, код об'єкта 1122.1, клас наслідків СС3.

Об'єкт будівництва розташований в безпосередній близькості до охоронної (буферної) зони об'єкту Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО - ансамблю Києво-Печерської Лаври, визначеної науково-проектною документацією «Охоронна (буферна) зона складової частини об'єкту Всесвітньої спадщини «Київ: Собор Святої Софії з прилеглими монастирськими будівлями. Києво-Печерська Лавра» архітектурного ансамблю Києво-Печерської Лаври», затвердженою наказом Міністерства культури України від 23 березня 2017 року № 233.

Під час процедури отримання дозволу на виконання будівельних робіт Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 28 грудня 2016 року видано Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва для будівництва багатофункціонального комплексу.

Зокрема, згідно пункту 12 Містобудівних умов та обмежень «Вимоги щодо охорони культурної спадщини» передбачено такі вимоги:

виконати вимоги статті 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про охорону культурної спадщини», рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 16 липня 1979 року № 920, розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2001 року № 979;

отримати позитивний висновок та дозвіл на виконання будівельних робіт у державних органах охорони культурної спадщини згідно вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини»;

проектну документацію розробляти у відповідності до висновків розробленого, погодженого та затвердженого історико-містобудівного обґрунтування, згідно постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 та відповідно до Порядку, затвердженого наказом Державної служби з питань національної культурної спадщини від 10 січня 2011 року № 2, яким визначено можливість та масштаби містобудівних перетворень з урахуванням наявних поряд пам'яток;

замовнику повідомити громадськість про майбутнє будівництво та виконати вимоги розпорядження Київської міської державної адміністрації від 12 травня 2006 року № 817 «Про захист історико-культурного середовища та припинення хаотичної забудови історичної частини м. Києва»;

проект надати на розгляд та узгодження до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини;

забезпечити видове розкриття об'єктів культурної спадщини та зберегти композиційну значимість пам'яток з додержанням відповідності архітектури нових будинків і споруд пам'яткам.

На виконання Містобудівних умов та обмежень товариство протягом 2017 року ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» зверталося до Міністерства культури України щодо погодження історико-містобудівного обґрунтування об'єкта «Будівництво багатофункціонального комплексу» по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва, яке було погоджене листами від 21 липня 2017 року, 17 листопада 2017 року, 01 грудня 2017 року.

06 червня 2018 року до Міністерства культури України надійшло звернення від ГО «Стоп свавіллю» щодо проведення будівельних робіт на вказаній земельній ділянці, у зв'язку з чим 21 червня 2018 року завідувачем сектору контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини Управління охорони культурної спадщини Міністерства культури України проведено візуальне спостереження та фотофіксацію містобудівної ситуації по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва, про що складено акт обстеження містобудівної ситуації на території Центрального історичного ареалу м. Києва від 21 червня 2018 року.

Згідно акта зафіксовано облаштування будівельного майданчика: територія огороджена парканом, наявні ознаки виконання масштабних будівельних (земляних) робіт, розміщені побутові та технологічні приміщення будівельників і охорони.

Під час обстеження будівельні роботи не проводились. Проте на території будівельного майданчика перебували люди, були розміщені різноманітні металеві та бетонні конструкції, а також будівельні матеріали.

На паркані будівельного майданчика паспорт об'єкта будівництва відсутній.

Також в акті міститься посилання на попереднє погодження Міністерством культури України листами від 21 липня 2017 року, 17 листопада 2017 року та 01 грудня 2017 року історико-містобудівного обґрунтування об'єкта «Будівництво багатофункціонального комплексу» по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва.

Проте, у вказаному листі було рекомендовано перед початком будівельних робіт підготувати матеріали для інформування про заплановані роботи та надати Мінкультури з метою подальшого інформування Центру Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

За результатами перевірки електронної бази даних документообігу Мінкультури встановлено відсутність дозволу на проведення земляних робіт за вказаною адресою.

На підставі вказаного акта Міністерством культури України складено припис від 19 липня 2018 року № 1/22-18, згідно якого зобов'язано негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об'єкті «Будівництво багатофункціонального комплексу» по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва, як таких, що ведуться з порушенням вимог частини третьої статті 32, статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, надати пояснення щодо виявлених фактів .

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі Міністерство культури України вказує на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що оскільки об'єкт будівництва, замовником якого виступає ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент», знаходиться в Центральному історичному ареалі міста Києва, для проведення підготовчих земляних робіт товариство мало отримати дозвіл, який Мінкультури не видавався, що слугувало підставою для проведення відповідачем візуального обстеження.

Також скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій необґрунтовано застосували до спірних правовідносин Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки Міністерство культури України не проводило захід державного контролю, а здійснювало охоронюваний захід (візуальне обстеження), пов'язаний із перевіркою стану збереження історичного ареалу та на предмет дотримання вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», за яким предметом перевірки є сам об'єкт культурної спадщини, а не господарська діяльність.

З посиланням на лист Державної регуляторної служби України від 20 травня 2016 року № 3200/0/20-16, скаржник зазначає, що норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не поширюються на правовідносини, що виникли між сторонами цієї справи, відтак, вважає, що суди помилково мотивували свої рішення з посиланням на положення цього Закону.

Від ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» надійшов відзив на касаційну скаргу Міністерства культури України, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, прийнятими на підставі повно та всебічно встановлених обставин справи, просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 лютого 2019 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Міністерства культури України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України «Про охорону культурної спадщини», «;Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Згідно з положеннями частини третьої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об'єкти культурної спадщини.

Місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878.

Статтею 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

Частиною першої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам'яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам'яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Відповідно до частини другої цієї ж статті з метою забезпечення збереження видатної універсальної цінності об'єктів всесвітньої спадщини навколо них встановлюються буферні зони, про затвердження яких центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, в установленому порядку інформує Комітет всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

Межі та режими використання буферних зон об'єктів всесвітньої спадщини визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Згідно з положеннями частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Частиною першою статті 37-1 цього ж Закону також встановлено, що об'єкти всесвітньої спадщини, що розташовані на території України, є предметом особливої охорони.

Відповідно до статті 53 та статті 54 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.

Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що в зонах охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.

Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів, об'єкт будівництва по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва розташований в безпосередній близькості до охоронної (буферної) зони об'єкту Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО - ансамблю Києво-Печерської Лаври та знаходиться в межах Центрального історичного ареалу, в зоні регулювання забудови І категорії, в ландшафтній охоронній зоні згідно з рішенням виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10 жовтня 1998 року № 976, від 16 липня 1979 року № 920, розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 979.

Судами також встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 28 грудня 2016 року позивачем отримано Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва для будівництва багатофункціонального комплексу.

У пункті 12 Містобудівних умов та обмежень «Вимоги щодо охорони культурної спадщини» передбачено такі вимоги, зокрема:

виконати вимоги статті 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про охорону культурної спадщини», рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 16 липня 1979 року № 920, розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2001 року № 979;

отримати позитивний висновок та дозвіл на виконання будівельних робіт у державних органах охорони культурної спадщини згідно вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Отже, ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» на виконання вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Містобудівних умов та обмежень, крім іншого, зобов'язано було отримати дозвіл на виконання будівельних робіт у державних органах охорони культурної спадщини.

Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, відповідний дозвіл отримано не було, що стало підставою для проведення відповідачем візуального обстеження та винесення оскаржуваного припису.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 21 червня 2018 року завідувачем сектору контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини Управління охорони культурної спадщини Міністерства культури України проведено візуальне спостереження та фотофіксацію містобудівної ситуації по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва, про що складено акт обстеження містобудівної ситуації на території Центрального історичного ареалу м. Києва від 21 червня 2018 року.

За результатами перевірки електронної бази даних документообігу Мінкультури встановлено відсутність дозволу на проведення земляних робіт за вказаною адресою.

На підставі вказаного акта Міністерством культури України складено припис від 19 липня 2018 року № 1/22-18, згідно якого зобов'язано негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об'єкті «Будівництво багатофункціонального комплексу» по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва, як таких, що ведуться з порушенням вимог частини третьої статті 32, статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, надати пояснення щодо виявлених фактів .

Задовольняючи адміністративний позов та скасовуючи припис Міністерства культури України від 19 липня 2018 року № 1/22-18, суди попередніх інстанцій дійшли до висновку, що під час винесення оскаржуваного припису відповідачем недотримано процедуру перевірки, визначена Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Разом з тим, колегія суддів вважає такий висновок судів передчасним, з огляду на наступне.

Частиною другою статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема: контроль за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; призначення відповідних охоронних заходів щодо пам'яток національного значення, об'єктів всесвітньої спадщини, їх територій у разі виникнення загрози руйнування або пошкодження зазначених об'єктів внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт; надання дозволів на проведення робіт на пам'ятках національного значення, об'єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам'яток національного значення, об'єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, без дозволів або з відхиленням від них; надання дозволів на відновлення земляних робіт.

Пунктом 1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2014 року № 495 (далі - Положення № 495) Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам'яті.

До повноважень Міністерства культури України згідно з підпунктами 57-58 пункту 4 Положення № 495 відносяться, зокрема: видача розпоряджень і приписів щодо охорони пам'яток національного значення, припинення робіт на таких пам'ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо зазначені роботи виконуються за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених законом, дозволів або з відхиленням від них; визнання необхідності проведення охоронних заходів щодо збереження пам'яток національного значення та їх територій у разі виникнення загрози руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або виконання будь-яких робіт; здійснення відповідно до закону нагляду за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування і музеєфікації пам'яток та інших робіт на пам'ятках, об'єктах археологічної спадщини і в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Зі змісту наведених правових вбачається, що Міністерство культури України є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, відноситься надання дозволів на проведення земельних робіт на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, проведення охоронних заходів щодо збереження пам'яток національного значення та їх територій, видання приписів щодо охорони пам'яток національного значення, об'єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, якщо такі роботи проводяться без дозволів або з відхиленням від них.

Стосовно застосування до спірних правовідносин положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до преамбули Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Статтею 1 цього ж Закону визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Таким чином, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» слід застосовувати до правовідносин, що виникають у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарської діяльності вимог законодавства у відповідній сфері; предметом регулювання цього закону є повноваження органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб, межі та порядок реалізації цих повноважень.

Разом з тим, відповідно до преамбули Закону України «Про охорону культурної спадщини» цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Статтею 1 зазначеного Закону визначено, що охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини; предмет охорони об'єкта культурної спадщини - характерна властивість об'єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об'єкт визнається пам'яткою.

Відтак, під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади керуються у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме - Закону України «Про охорону культурної спадщини», зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об'єкта культурної спадщини.

Приймаючи оскаржуване рішення Мінкультури фактично не здійснювало заходів державного контролю, оскільки не перебувало на території будівництва, не здійснювало перевірку суб'єкта містобудівної діяльності, а лише вживало охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду та перевірку електронної бази даних.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 січня 2019 року у справі № 823/1154/18, від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17.

Суд також враховує, що ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» не заперечує сам факт облаштування будівельного майданчика, здійснення підготовчих робіт за відсутності дозволу від Міністерства культури України на здійснення відповідних будівельних робіт.

Тобто Міністерство культури України, здійснивши візуальне спостереження та фотофіксацію містобудівної ситуації по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва та провівши перевірку електронної бази даних документообігу, виявило, що на вказаній земельній ділянці, яка знаходиться у безпосередній близькості до охоронної (буферної) зони об'єкту Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО - ансамблю Києво-Печерської Лаври та у межах Центрального історичного ареалу міста Києва, проводяться підготовчі роботи з облаштуванням будівельного майданчика без отримання дозволу від Міністерства культури України, як того вимагає статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», пункт 12 Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що Міністерство культури України під час винесення припису від 19 липня 2018 року № 1/22-18, яким зобов'язано ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт, діяло у межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Положенням № 495, та на виконання покладеного на Мінкультури завдання щодо охорони об'єкту всесвітньої культурної спадщини.

Колегія суддів також враховує історико-культурну цінність об'єкта Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО - ансамблю Києво-Печерської Лаври, у безпосередній близькості до охоронної (буферної) зони якого розташовано земельну ділянку, на якій заплановано будівництво. Відтак, у спорі, що розглядається, індивідуальне право (інтерес), яке виражається у гарантованому частиною першою статті 42 Конституції України праві на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом, протиставляється публічному інтересу, який виражається у збереженні та охоронні історико-культурної спадщини світового значення.

Як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 02 листопада 2004 року № 15-рп/2004, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об'єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним з проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об'єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

Про необхідність забезпечення справедливого балансу, який потрібно встановити між конкуруючими інтересами особи та суспільства в цілому, йдеться також у ряді рішень Європейського Суду з прав людини (рішення у справі «Ст'єрна проти Фінляндії» (Stjerna v. Finland, заява № 18131/91) та рішення у справі «Юханссон проти Фінляндії» (Johansson v. Finland, заява № 10163/02).

Відтак, забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у даній справі полягає у необхідності дотримання суб'єктом господарської діяльності під час виконання земельних та будівельних робіт на земельній ділянці, що знаходиться у безпосередній близькості до охоронної (буферної) зони об'єкту Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО - ансамблю Києво-Печерської Лаври та у межах Центрального історичного ареалу міста Києва, вимог законодавства про охорону культурної спадщини, визначених, зокрема, Законом України «Про охорону культурної спадщини».

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 821/140/18, від 31 травня 2019 року у справі № 823/687/18, від 15 серпня 2019 року у справі № 320/8479/15-а.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права, оскільки до спірних правовідносин не застосовано положення Закону України «Про охорону культурної спадщини», який є спеціальним, та регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу Міністерства культури України слід задовольнити, рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Оскільки колегія суддів приймає рішення на користь суб'єкта владних повноважень, то, за відсутності документально підтверджених витрат, пов'язаних із залученням свідків та проведенням експертиз, відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства культури України задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року скасувати та прийняти нову постанову.

У задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Фін-Інвест Менеджмент» відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

В.М. Шарапа