Санкції, накладені судом у зв`язку з невиконанням судового рішення, не повинні бути надмірними (або рішення про неефективний судовий контроль колегіального органу) (справа №420/177/20 від 01.02.2022р.)

Невиконання рішення органом місцевого самоврядування - доволі часта проблема. Постійні безпідставні відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою - і проблему не вирішує навіть судовий контроль. Більш того, негативної практики додав і ВС КАС в цьому рішенні, де вирішив, що голова міської ради не має нести відповідальність за дії ради. Виникає закономірне питання - а хто ж має її нести, раз так?

Фабула судового акту: Позивач просив визнати протиправною бездіяльність міської ради та зобов'язати надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення невеличкої земельної ділянки для будівництва гаража. Разом із цим - просив стягнути з ради 20000 грн. шкоди, заподіяну бездіяльністю.

Суд першої інстанції бездіяльність визнав протиправною, а ось другу вимогу сформулював як зобов`язати міськраду повторно розглянути клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. У задоволенні вимог, щодо шкоди, взагалі - відмовив. Апеляційний суд, все ж перефразував другу вимогу, як і просив позивач і зобов`язав міськраду надати йому дозвіл. В іншій частині - все залишив без змін.

Як і слідувало очікувати - міськрада рішення суду виконувати не збиралась, тому позивач звернувся до суду із заявою про зобов`язання міськголови подати звіт про виконання рішення суду. Тобто просив застосувати судовий контроль. Перша інстанція знов відмовила, а ось апеляційна застосувала судовий контроль.

Коли у назначенний час міськрада подала звіт, у прийнятті такого суд відмовив. Звіт взагалі не підтверджував виконання рішення суду, бо позивачу було декілька разів знову відмовленно у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Тому суд апеляційної інстанції надав новий строк для підготовки звіту та застосував штраф до першого і другого міського голови у розмірі двадцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб в сумі 45 400 гривень. Міський голова - звісно, що не погодився і подав касаційну скаргу.

ВС КАС, розглядаючи скаргу, вирішив що міський голова у тому не винен, що не виконується рішення і накладення штрафу скасував. Мотивуючи свое рішення - зазначив:

З метою забезпечення виконання судового рішення статтею 382 КАС України передбачено дві форми судового контролю за виконанням судового рішення:

1. Суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов'язати суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.
2. За наслідками розгляду звіту суб'єкта владних повноважень про виконання рішення суду або в разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту, накласти на керівника суб`єкта владних повноважень, відповідального за виконання рішення, штраф у сумі від двадцяти до сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб. Половина суми штрафу стягується на користь позивача, інша половина - до Державного бюджету України.

При цьому, ВС КАС розтлумачив, що особливість застосування штрафної санкції полягає в тому, що вона накладається на керівника суб'єкта владних повноважень, яким не забезпечено виконання судового рішення у строк, встановлений судом, та який є відповідальним за діяльність суб'єкта владних повноважень, який він очолює.

Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради здійснюється вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення щодо безоплатної передачі земельної ділянки комунальної власності у приватну власність (крім деяких виключень) приймається не менш як 2/3 голосів від загального складу.

Міський голова фактично здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету, підписує рішення ради та її виконавчого комітету, скликає сесії, головує на пленарних засіданнях ради, вносить пропозиції на розгляд сесії місцевої ради, але не має права впливати на процедуру голосування та волевиявлення депутатів щодо прийняття місцевою радою певного рішення, а тому і не може нести відповідальність за результат розгляду радою питання, віднесеного до її компетенції, у тому числі питання, необхідність розгляду якого обумовлена виконанням рішення суду, яке набрало законної сили. Міський голова обирається територіальною громадою, а депутати відповідної ради підзвітні виключно своїм виборцям.

Отже у цій справі: ВС КАС зробив висновок, що адміністративні суди повинні зважено підходити до вибору процесуальних засобів такого забезпечення, щоб це не призводило до порушення основоположних засад адміністративного судочинства та щоб такі засоби не були надмірними за визначених умов та не призводили до порушення прав, гарантованих Конституцією та законами України, а також Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Це означає, що негативні наслідки недобровільного виконання судового рішення мають бути пропорційними та збалансованими, а санкції, накладені судом у зв`язку з невиконанням судового рішення, не повинні бути надмірними; при цьому мають враховуватися усі обставини, які стали причиною невиконання судового рішення, надаватися оцінка діям боржника, спрямованих на таке виконання, міру його вини тощо.

Оскільки під час розгляду заяви позивача, про зобов`язання міського голови подати звіт про виконання рішення суду, не було встановлено обставин, які свідчать про умисне невиконання саме міським головою рішення суду, недобросовісність у його діях або які б свідчили про ухилення останнього від виконання такого рішення - ВС КАС скасував накладення на другого міського голову штрафу.

У своїх доводах ВС КАС посилався на висновки ВС, викладені у постановах від 31 жовтня 2018 року у справі № 704/1547/17 та від 23 квітня 2020 року у справі № 560/523/19 - що можливість накладення штрафу розглядається не самостійно, а за наслідками розгляду звіту суб'єкта владних повноважень і є мірою покарання, а тому можливість суду накласти такий штраф може бути реалізована лише за умови встановлення судом обставин, які свідчать про умисне невиконання рішення суду, недобросовісність у діях суб`єкта владних повноважень, які свідчать про ухилення останнього від виконання рішення суду.

Разом із тим, як бути громадянину, права якого вкотре і безпідставно порушуються радою? Чому він має витрачати ресурси, щоб нарешті реалізувати законне право? І як змусити раду приймати законні рішення та виконувати рішення суду? Раз так, стаття 382 КАС - де обумовлено судовий котроль, очевидно потребує змін, щодо можливості колегіального органу нести відповідальність. Якщо міський голова не може нести відповідальність за депутатів, нехай їх відповідальність “перед виборцями” (як часто такі кажуть, з метою звільнити себе від тягаря наслідкив, прийнятих ними рішень), реалізується і через судовий контроль, а не тільки через вибори, що проходять лише раз на 5 років. Можливо тоді, результати голосування будуть більш зваженими та відповідатимуть закону.

Аналізуйте судовий акт: Ініціювання судового контролю щодо виконання суб'єктом владних повноважень постанови суду може здійснюватись в будь-який час після її оголошення, при цьому нова адміністративна справа судом не порушується (судовий контроль ст. 267 КАС УКраїни);

Контроль та перевірка декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування належить до ВИКЛЮЧНОЇ компетенції НАЗК (ВС/КАС № 814/886/17 від 11.04.2018);

Судовий контроль за виконанням рішення суб'єктом владних повноважень є диспозитивним правом суду, яке може використовуватися в залежності від наявності об'єктивних обставин, які підтверджені належними доказами (ВС/КАС у справі №235/763 );

За звернення до суду із заявою про судовий контроль, як і за звернення з апеляційною скаргою на ухвалу суду першої інстанції, прийнятої за результатами розгляду такої заяви - судовий збір НЕ справляється (ВС КАС справа № 560/4364/19 від 11.08.2021 р.).

ПОСТАНОВА

Іменем України

01 лютого 2022 року

Київ

справа №420/177/20

адміністративне провадження № К/9901/27770/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бевзенка В.М., судді Коваленко Н.В., розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу №420/177/20

за позовом ОСОБА_1

до Южненської міської ради

про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, стягнення завданої шкоди

за касаційною скаргою Южненського міського голови ОСОБА_2

на ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2021 року (постановлену у складі головуючого судді Шевчук О.А., суддів Бойка А.В., Федусика А.Г.),

У С Т А Н О В И В :

1. У січні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Южненської міської ради, у якому просив визнати протиправною бездіяльність Южненської міської ради та зобов`язати надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража площею 0,01 га; стягнути з Южненської міської ради на користь позивача кошти в сумі 20 000 грн за шкоду, заподіяну бездіяльністю.

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 16 березня 2020 року позовну заяву задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Южненської міської ради щодо неприйняття на пленарному засіданні рішення за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 від 16 вересня 2019 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража площею 0,01 га; зобов`язано Южненську міську раду повторно розглянути на пленарному засіданні клопотання ОСОБА_1 від 16 вересня 2019 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража площею 0,01 га та прийняти відповідне рішення з урахуванням висновків суду. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 березня 2020 року в частині зобов`язання Южненську міську раду повторно розглянути на пленарному засіданні клопотання ОСОБА_1 від 16 вересня 2019 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража площею 0,01 га та прийняти відповідне рішення з урахуванням висновків суду скасовано. Ухвалено в цій частині нове рішення, яким зобов`язано Южненську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража площею 0,01 га. В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 березня 2020 року залишено без змін.

4. У зв`язку із невиконанням вказаної постанови суду апеляційної інстанції протягом року, 1 лютого 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції із заявою про зобов`язання Южненського міського голови ОСОБА_2 подати звіт про виконання рішення суду.

5. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 8 лютого 2021 року в задоволенні заяви ОСОБА_1 про зобов`язання подати звіт про виконання рішення суду у справі №420/177/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Южненської міської ради про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити дії, стягнення завданої шкоди відмовлено.

6. Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 8 лютого 2021 року скасовано та постановлено нову ухвалу, якою заяву ОСОБА_1 про зобов`язання Южненського міського голови подати звіт про виконання рішення суду задоволено частково: встановлено судовий контроль щодо виконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року; зобов`язано Южненську міську раду надати звіт про виконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року до 18 червня 2021 року.

7. 18 червня 2021 року до суду апеляційної інстанції надійшов звіт Южненської міської ради про виконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року.

8. Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2021 року у прийнятті звіту Южненської міської ради про виконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року у справі № 420/177/20 відмовлено; встановлено Южненській міській раді новий строк подання звіту про виконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року у справі № 420/177/20 та зобов`язано Южненську міську раду подати до П`ятого апеляційного адміністративного суду до 17 вересня 2021 року звіт про його виконання, розгляд якого призначено у судовому засіданні на 22 вересня 2021 року о 09:30 год; накладено на Южненського міського голову ОСОБА_2 штраф у розмірі двадцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб в сумі 45 400 (сорок п`ять тисяч чотириста) гривень; стягнуто з Южненського міського голови ОСОБА_2 на користь ОСОБА_1 половину штрафу у розмірі 22 700 (двадцять дві тисячі сімсот) гривень; стягнуто з Южненського міського голови ОСОБА_2 до Державного бюджету України половину штрафу у розмірі 22 700 (двадцять дві тисячі сімсот) гривень; попереджено Южненського міського голову про те, що відповідно до частини сьомої статті 382 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) сплата штрафу не звільняє від обов`язку виконати постанову суду і подати звіт про її виконання. Повторне невиконання цього обов`язку тягне за собою застосування наслідків, встановлених частинами першою і другою цієї статті, але розмір нового штрафу при цьому збільшується на суму штрафу, який було або мало бути сплачено за попередньою ухвалою.

9. Ухвалюючи зазначене судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що поданий Южненською міською радою звіт про виконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року у справі № 420/177/20 та додані до нього: витяг із протоколу XLV чергового засідання Южненської міської ради VII скликання від 20 серпня 2020 року, витяг із протоколу III пленарного засідання II сесії Южненської міської ради VIII скликання від 24 грудня 2020 року; витяг із протоколу чергового засідання VII сесії Южненської міської ради VIII скликання від 8 квітня 2021 року, копія рішення Южненської міської ради від 8 квітня 2021 року № 335 - VIII Про відмову у наданні дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаражу , копія проекту рішення про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаражу, копія службового листа №24/05-13 від 11 лютого 2021 року, копія розпорядження №116/14-03 від 6 травня 2021 року підтверджують повне невиконання Южненською міською радою постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року у справі №420/177/20.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

10. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, вважаючи його незаконним та необґрунтованим, Южненський міський голова ОСОБА_2 звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції у частині накладення на Южненського міського голови ОСОБА_2 штрафу.

11. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що оскаржуване судове рішення ухвалено з неправильним застосуванням норм процесуального права, а саме статті 382 КАС України, у зв`язку з чим суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку в частині наявності підстав для накладення штрафу на Южненського міського голову - ОСОБА_2 .

12. Крім того, скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано при ухваленні оскаржуваного судового рішення висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 31 жовтня 2018 року у справі № 704/1547/17 та від 23 квітня 2020 року у справі № 560/523/19 ("Можливість накладення штрафу розглядається не самостійно, а за наслідками розгляду звіту суб`єкта владних повноважень про виконання рішення суду або у разі неподання такого звіту. Накладення на керівника суб`єкта владних повноважень, відповідального за виконання постанови, штрафу є мірою покарання, а тому можливість суду накласти такий штраф може бути реалізована лише за умови встановлення судом обставин, які свідчать про умисне невиконання рішення суду, недобросовісність у діях суб`єкта владних повноважень, які свідчать про ухилення останнього від виконання рішення суду.").

Позиція інших учасників справи

13. 31 серпня 2021 року до суду надійшов відзив ОСОБА_1 на касаційну скаргу, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

14. Позивач зазначає, рішення Южненської міської ради №335-VIII від 8 квітня 2021 року, яке було враховано судом апеляційної інстанції при постановленні ухвали від 23 червня 2021 року, свідчить про умисне невиконання рішення суду, недобросовісність у діях Южненського міського голови ОСОБА_2 та про ухилення останнього від виконання рішення суду.

15. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу Южненського міського голову - ОСОБА_2 не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

16. Ухвалою Верховного Суду від 16 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі №420/177/20, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

17. Суддя-доповідач ухвалою від 31 січня 2022 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 1 лютого 2022 року.

18. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків суду апеляційної інстанції та доводів учасників справи

19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

20. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

21. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

22. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2021 року відповідає не повністю, а викладені в касаційній скарзі доводи скаржника є прийнятні з огляду на таке.

23. У справі, що розглядається, предметом касаційного оскарження є правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права при постановленні ухвали, якою, зокрема накладено на Южненського міського голову ОСОБА_2 штраф у розмірі двадцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб в сумі 45 400 (сорок п`ять тисяч чотириста) гривень; стягнуто з Южненського міського голови ОСОБА_2 на користь ОСОБА_1 половину штрафу у розмірі 22 700 (двадцять дві тисячі сімсот) гривень; стягнуто з Южненського міського голови ОСОБА_2 до Державного бюджету України половину штрафу у розмірі 22 700 (двадцять дві тисячі сімсот) гривень; попереджено Южненського міського голову про те, що відповідно до частини сьомої статті 382 КАС України сплата штрафу не звільняє від обов`язку виконати постанову суду і подати звіт про її виконання.

24. Так, суд апеляційної інстанції, накладаючи вказаною ухвалою на скаржника штраф, виходив з того, що поданий Южненською міською радою звіт про виконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року у справі № 420/177/20 та додані до нього документи підтверджують невиконання Южненською міською радою вказаного судового рішення.

25. Надаючи оцінку вказаним висновкам суду апеляційної інстанції та доводам касаційної скарги, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

26. Відповідно до статті 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

27. Згідно зі статтею 7 Основного Закону в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

28. Відповідно до статті 129-1 Конституції України суд ухвалює рішення іменем України; судове рішення є обов`язковим до виконання; держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку; контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.

29. Конституційний Суд України зазначив, що складовою права кожного на судовий захист є обов`язковість виконання судового рішення (абзац третій пункту 2.1 мотивувальної частини Рішення від 26 червня 2013 року № 5-рп/2013). Це право охоплює, зокрема, законодавчо визначений комплекс дій, спрямованих на захист і відновлення порушених прав, свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, суспільства, держави (пункт 2 мотивувальної частини Рішення від 13 грудня 2012 року № 18-рп/2012); невиконання судового рішення загрожує сутності права на справедливий розгляд судом (пункт 3 мотивувальної частини Рішення від 25 квітня 2012 року № 11-рп/2012).

30. Конституційний Суд України у Рішенні від 26 червня 2013 року взяв до уваги практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), який, зокрема, в пункті 43 рішення у справі Шмалько проти України (заява № 60750/00, від 20 липня 2004 року) вказав, що право на виконання судового рішення є складовою права на судовий захист, передбаченого статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, для цілей якої виконання рішення, ухваленого будь-яким судом, має розцінюватися як складова частина судового розгляду.

31. Крім того, у Рішенні від 15 травня 2019 року № 2-р(II)/2019 Конституційний Суд України з посиланням на практику ЄСПЛ підкреслив, що визначене статтею 6 Конвенції право на суд було б ілюзорним, якби правова система держави допускала, щоб остаточне обов`язкове судове рішення не виконувалося на шкоду одній зі сторін; і саме на державу покладено позитивний обов`язок створити систему виконання судових рішень, яка була б ефективною як у теорії, так і на практиці, і гарантувала б їх виконання без неналежних затримок; ефективний доступ до суду включає право на те, щоб рішення суду було виконане без невиправданих затримок; держава та її державні органи відповідальні за повне та своєчасне виконання судових рішень, які постановлені проти них (пункт 84 рішення у справі Валерій Фуклєв проти України від 7 червня 2005 року, заява № 6318/03; пункт 43 рішення у справі Шмалько проти України від 20 липня 2004 року, заява № 60750/00; пункти 46, 51, 54 рішення у справі Юрій Миколайович Іванов проти України від 15 жовтня 2009 року, заява № 40450/04; пункт 64 рішення у справі Apostol v. Georgia від 28 листопада 2006 року, заява № 30779/04).

32. На підставі аналізу статей 3, 8, частин першої та другої статті 55, частин першої та другої статті 129-1 Конституції України в системному взаємозв`язку Конституційний Суд України в пункті 2.1 мотивувальної частини Рішення від 15 травня 2019 року № 2-р(II)/2019 констатував, що обов`язкове виконання судового рішення є необхідною умовою реалізації конституційного права кожного на судовий захист, тому держава не може ухилятися від виконання свого позитивного обов`язку щодо забезпечення виконання судового рішення задля реального захисту та відновлення захищених судом прав і свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, суспільства, держави. Позитивний обов`язок держави щодо забезпечення виконання судового рішення передбачає створення належних національних організаційно-правових механізмів реалізації права на виконання судового рішення, здатних гарантувати здійснення цього права та обов`язковість судових рішень, які набрали законної сили, що неможливо без їх повного та своєчасного виконання.

33. Відповідно до статті 14 КАС України судове рішення, яким закінчується розгляд справи в адміністративному суді, ухвалюється іменем України.

Судові рішення, що набрали законної сили, є обов`язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими та службовими особами, фізичними та юридичними особами та їх об`єднаннями на всій території України.

Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

34. Аналогічні положення містяться в статті 370 КАС України, відповідно до якої судове рішення, яке набрало законної сили, є обов`язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами. Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

35. Отже, обов`язковість виконання судового рішення є важливою складовою права особи на справедливий суд, що гарантоване статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, та однією з основних засад судочинства, визначених статтею 129-1 Конституції України, а також статтями 14 та 370 КАС України.

36. Зазначені висновки узгоджуються із правовою позицією Верховного Суду, висловленою у постанові від 23 квітня 2020 року у справі №560/523/19.

37. З метою забезпечення виконання судового рішення статтею 382 КАС України передбачено дві форми судового контролю за виконанням судового рішення: 1) зобов`язання суб`єкта владних повноважень подати звіт про виконання рішення суду; 2) накладення на керівника суб`єкта владних повноважень, відповідального за виконання рішення, штрафу в сумі від двадцяти до сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

38. Так, згідно з положеннями частин першої-третьої статті 382 КАС України Суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

За наслідками розгляду звіту суб`єкта владних повноважень про виконання рішення суду або в разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту, накласти на керівника суб`єкта владних повноважень, відповідального за виконання рішення, штраф у сумі від двадцяти до сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Половина суми штрафу стягується на користь позивача, інша половина - до Державного бюджету України.

39. Отже, судом можуть бути вжиті заходи реагування судового контролю за невиконанням судових рішень в адміністративних справах у формі встановлення нового строку для подачі звіту та накладення штрафу на особу відповідальну за виконання рішення суду. При цьому, для прийняття судом звіту суб`єкта владних повноважень необхідним є встановлення виконання відповідним суб`єктом судового рішення у повному обсязі та у спосіб, визначений таким рішенням.

40. З урахуванням обставин справи, характеру спірних правовідносин, предмета та категорії спору, практики правозастосування, що складалася з приводу спорів цієї категорії, зокрема й суду касаційної інстанції, колегія суддів частково погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, зокрема, щодо відмови у прийнятті звіту Южненської міської ради про виконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року у справі № 420/177/20; встановлення Южненській міській раді нового строку подання звіту про виконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року у справі № 420/177/20 та зобов`язання Южненську міську раду подати до П`ятого апеляційного адміністративного суду звіт про його виконання.

41. Водночас щодо наявності правових підстав для накладення штрафу на Южненського міського голову ОСОБА_2 у розмірі двадцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб в сумі 45 400 гривень за невиконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року у справі № 420/177/20, то колегія суддів вважає такий висновок суду апеляційної інстанції помилковим з огляду на таке.

42. Під час вирішення питання щодо накладення на Южненського міського голову ОСОБА_2 штрафу за невиконання судового рішення, судом апеляційної інстанції було залишено поза увагою той факт, що особливість застосування штрафної санкції полягає в тому, що вона накладається на керівника суб`єкта владних повноважень, яким не забезпечено виконання судового рішення у строк, встановлений судом, та який є відповідальним за діяльність суб`єкта владних повноважень, який він очолює.

43. Так, з матеріалів справи вбачається, що з метою виконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року у справі № 420/177/20 Южненським міським головою ОСОБА_2 неодноразово виносився на розгляд засідань сесій Южненської міської ради Одеської області проект рішення Про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража" та який був розглянутий, проте позитивного рішення не прийнято (20 серпня 2020 року, 24 грудня 2020 року та 8 серпня 2021 року).

44. Згідно зі статтею 4 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) одним із основних принципів місцевого самоврядування є принцип законності, що включає безумовне виконання судових рішень, які набрали законної сили.

45. Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради здійснюється вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

46. Згідно з частиною тринадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

47. Відповідно до частин першої-третьої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради щодо безоплатної передачі земельної ділянки комунальної власності у приватну власність (крім земельних ділянок, що перебувають у користуванні громадян, та випадків передачі земельної ділянки власнику розташованого на ній жилого будинку, іншої будівлі, споруди) приймається не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

48. Статтею 42 Закону № 280/97-ВР встановлені повноваження сільського, селищного, міського голови до яких, зокрема, належить забезпечення здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади. Зазначене повноваження безумовно включає забезпечення організації виконання судових рішень, які набрали законної сили.

48. Крім того, згідно цієї статті сільський, селищний, міський голова організовує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого органу; підписує рішення ради та її виконавчого органу; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, громадянами; укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори; видає розпорядження у межах своїх повноважень та здійснює інші повноваження.

49. З аналізу зазначених вище норм вбачається, що міський голова фактично здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету, підписує рішення ради та її виконавчого комітету, скликає сесії, головує на пленарних засіданнях ради, вносить пропозиції на розгляд сесії місцевої ради, але не має права впливати на процедуру голосування та волевиявлення депутатів щодо прийняття місцевою радою певного рішення, а тому і не може нести відповідальність за результат розгляду радою питання, віднесеного до її компетенції, у тому числі питання, необхідність розгляду якого обумовлена виконанням рішення суду, яке набрало законної сили.

50. Крім того, відповідно до частин першої-другої статті 141 Конституції України до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях.

51. Таким чином, міський голова обирається територіальною громадою, а депутати відповідної ради підзвітні виключно своїм виборцям.

52. З витягу із протоколу ІІ сесії Южненської міської ради Одеського району Одеської області від 24 грудня 2020 року VIII скликання установлено, що пленарне засідання відкрила і вела секретар ради Воротнікова О.А . Із вказаного витягу вбачається, що в порядку денному сесії значиться питання під номером 30. Про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража.

53. Щодо вказаного питання виступив депутат Южненської міської ради Смирнов Є.П. , який повідомив, що постійна комісія не прийняла рішення по даному проекту рішення (щодо надання дозволу ОСОБА_1 ) та залишила це питання на розгляд ради. При цьому вказаний депутат поінформував присутніх на сесії депутатів, що є рішення суду, яке набрало законної сили і яке зобов`язує депутатів за прийняття рішення на користь позивача. Депутат Южненської міської ради Назаренко С.М. , а також інші особи, які доповідали з приводу вказаного питання ( Пітусь Н.В. - голова Фонду комунального майна Южненської міської ради та Денов Г.В. - начальник юридичного відділу Южненської міської ради) висловили застереження щодо прийняття позитивного рішення із обговорюваного питання.

54. Секретар Южненської міської ради Воротнікова О.А. поставила на голосування проект рішення Про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража . Однак, за результатами голосування такого рішення на сесії прийнято не було. Так, за проголосувало 0 , проти - 4 , утрималися - 20 , не брали участі у голосуванні - 0 .

55. Крім того з витягу із протоколу чергового засідання VII сесії Южненської міської ради Одеського району Одеської області від 24 грудня 2020 року VIII скликання від 8 квітня 2021 року вбачається, що чергове засідання ради відкрив і вів Южненський міський голова ОСОБА_2 . На засіданні Рада розглядала питання під номером 57. Про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража. Із вказаного питання виступив депутат Южненської міської ради Смирнов Є.П. , який повідомив, що постійна комісія ради з питань адміністративно-територіального устрою, земельних відносин та охорони навколишнього середовища вирішила внести зміни, а саме: п. 1. Відмовити у наданні дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,0100 га, для будівництва індивідуального гаражу, за адресою: місто Южне, Одеської області; п. 2. Прибрати з проекту рішення. Також вказаний депутат навів застереження щодо позитивного прийняття рішення радою про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки зазначене генеральному детальному плану території та зонінгу.

56. Головуючий на черговому засіданні сесії міськради Южненський міський голова ОСОБА_2 запропонував змінити назву проекту рішення і замість того, яке зазначено у порядку денному про надання дозволу , написати про відмову у дозволі . Депутат Южненської міської ради Смирнов Є.П. закликав інших депутатів ради підтримати вказану пропозицію міського голови та зауваження постійної комісії ради питань адміністративно-територіального устрою, земельних відносин та охорони навколишнього середовища.

57. Южненський міський голова ОСОБА_2 запропонував депутатам прийняти проект рішення зі змінами вцілому. За результатами голосування запропонований проект рішення про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу був прийнятий. Так, за проголосувало 21 , проти - 0 , утрималися - 1 , не брали участі у голосуванні - 4 .

58. Крім того, з витягу із протоколу XLV чергового засідання Южненської міської ради VII скликання від 20 серпня 2021 року вбачається, що чергове засідання ради відкрив і вів Южненський міський голова ОСОБА_2 . На сесії Рада розглядала питання під номером 57. Про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража. Із вказаного питання виступив депутат Южненської міської ради Смирнов Є.П. , який повідомив, що комісія була проти розгляду цього питання, однак вказав на необхідність виконання рішення суду.

59. Южненський міський голова ОСОБА_2 запропонував депутатам прийняти рішення в цілому. При цьому будь-яких зауважень, пропозицій чи застережень щодо проекту рішення " Про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража" депутатами не вносилась. Однак, за результатами голосування такого рішення на сесії прийнято не було. Так, за проголосувало 8 , проти - 1 , утрималися - 11 , не брали участі у голосуванні - 1 .

60. Враховуючи встановлені вище обставини, колегія суддів зазначає, що обов`язковість судового рішення є важливою складовою права особи на справедливий суд, що гарантоване статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, та однією з основних засад судочинства, визначених статтями 129 129-1 Конституції України, статтями 2 14 370 КАС України та статтею 13 Закону України Про судоустрій і статус суддів . Обов`язковість судового рішення означає, що таке рішення буде виконано своєчасно (у розумні строки), належним чином (у спосіб, визначений судом) та у повному обсязі (у точній відповідності до приписів мотивувальної та резолютивної частин рішення).

61. Також колегія суддів зазначає, що в адміністративному судочинстві обов`язковість виконання судового рішення має особливо важливе значення, оскільки, виходячи із завдань адміністративного судочинства щодо ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, судовий захист може вважатися ефективним лише за умови своєчасного та належного виконання судового рішення, зазвичай, боржником в якому є держава в особі її компетентних органів, а тому адміністративні суди, які, здійснюючи судовий контроль та застосовуючи інші пов`язані процесуальні засоби, повинні максимально сприяти реалізації конституційної засади обов`язковості судового рішення.

62. Зазначені висновки Суду узгоджуються із позицією Верховного Суду, викладеною в ухвалі від 26 січня 2021 року у справі № 611/26/17 (адміністративне провадження № К/9901/43531/18).

63. Переслідуючи мету забезпечення реалізації конституційного принципу обов`язковості судових рішень, зокрема, у публічно-правових спорах, адміністративні суди повинні зважено підходити до вибору процесуальних засобів такого забезпечення, щоб це не призводило до порушення основоположних засад адміністративного судочинства та щоб такі засоби не були надмірними за визначених умов та не призводили до порушення прав, гарантованих Конституцією та законами України, а також Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Це означає, що негативні наслідки недобровільного виконання судового рішення мають бути пропорційними та збалансованими, а санкції, накладені судом у зв`язку з невиконанням судового рішення, не повинні бути надмірними; при цьому мають враховуватися усі обставини, які стали причиною невиконання судового рішення, надаватися оцінка діям боржника, спрямованих на таке виконання, міру його вини тощо.

64. З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для накладення на Южненського міського голову ОСОБА_2 штрафу, оскільки під час розгляду заяви ОСОБА_1 від 1 лютого 2021 року про зобов`язання Южненського міського голови ОСОБА_2 подати звіт про виконання рішення суду, судом апеляційної інстанції не було встановлено обставин, які свідчать про умисне невиконання саме міським головою ОСОБА_2 рішення суду, недобросовісність у його діях або які б свідчили про ухилення останнього від виконання рішення суду.

65. Крім того, Суд вважає обґрунтованими доводи касаційної скарги про те, що судом апеляційної інстанції не враховано при ухваленні оскаржуваного судового рішення висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 31 жовтня 2018 року у справі № 704/1547/17 та від 23 квітня 2020 року у справі № 560/523/19, у яких суд касаційної інстанції зазначив, що можливість накладення штрафу розглядається не самостійно, а за наслідками розгляду звіту суб`єкта владних повноважень про виконання рішення суду або у разі неподання такого звіту. Накладення на керівника суб`єкта владних повноважень, відповідального за виконання постанови, штрафу є мірою покарання, а тому можливість суду накласти такий штраф може бути реалізована лише за умови встановлення судом обставин, які свідчать про умисне невиконання рішення суду, недобросовісність у діях суб`єкта владних повноважень, які свідчать про ухилення останнього від виконання рішення суду.

66. Зважаючи на те, що міським головою ОСОБА_2, було здійснено конкретні заходи, спрямовані на виконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року у справі № 420/177/20, а саме, на сесію Южненської міської ради виносилися проекти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою, то колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для накладення на міського голову штрафу за невиконання судового рішення, а тому оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню у частині накладення штрафу на Южненського міського голову ОСОБА_2 .

67. Крім того, у цій справі Суд враховує те, що ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року прийнято звіт Южненської міської ради про виконання постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року у справі № 420/177/20.

68. Таким чином, доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції статті 382 КАС України та неврахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах від 31 жовтня 2018 року у справі № 704/1547/17, від 23 квітня 2020 року у справі № 560/523/19, знайшли своє підтвердження під час перегляду судом касаційної інстанції оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції.

69. Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційних скарг

70. Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

71. Оскільки суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення у частині незаконної ухвали, то Верховний Суд, з огляду на приписи частин першої статті 351 КАС України, доходить висновку, що касаційну скаргу необхідно задовольнити, а оскаржувану ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2021 року скасувати у частині накладення штрафу на Южненського міського голову ОСОБА_2 .

Керуючись статтями 349 351 355 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Южненського міського голови ОСОБА_2 задовольнити.

Ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2021 року скасувати у частині накладення на Южненського міського голову ОСОБА_2 штрафу у розмірі двадцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб в сумі 45 400 (сорок п`ять тисяч чотириста) гривень; стягнення з Южненського міського голови ОСОБА_2 на користь ОСОБА_1 половину штрафу у розмірі 22 700 (двадцять дві тисячі сімсот) гривень; стягнення з Южненського міського голови ОСОБА_2 до Державного бюджету України половину штрафу у розмірі 22 700 (двадцять дві тисячі сімсот) гривень.

В іншій частині ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2021 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: М.В. Бевзенко

Н.В. Коваленко