Проведення перевірок суб'єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами є неприпустими (ВС/КАС,справа №818/312/16, 24.09.19)

Фабула судового акта: Відмовляючи в задоволенні позовних вимог державного підприємства (позивач) про скасування наказу обласного Управління Держпраці (відповідач) «Про проведення перевірки», суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем було дотримано норм законодавства України при винесені оскаржуваного наказу. Як видно з матеріалів справи, зазначена перевірка була ініційована за зверненням особи – «представника трудового коллективу» державного підприємства до Генерального директора державного концерну «Укроборонпром», Міністра оборони України, Міністра соціальної політики України із заявою щодо порушення трудового законодавства на цьому підприємстві. від 29.01.2016 та надано згоду, у разі необхідності, провести перевірку додержання законодавства про працю на ДП "Конотопський авіаремонтний завод "Авіакон". Зазначено про необхідність повідомлення результатів розгляду звернення автора звернення та Державну службу України з питань праці до 07.03.2016.

Скасовуючи негативне для позивача ряшення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки звернення вказаної особи не є зверненням фізичної особи, законні права якої порушені і є анонімним, то на дату винесення оскаржуваного наказу були відсутні визначені ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підстави для проведення позапланової перевірки питань, викладених у зверненні.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду з висновками суду апеляційної інстанції погодився, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підставами для здійснення позапланових заходів є:

подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов`язкової звітності, поданих суб`єктом господарювання;

перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);

обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;

неподання у встановлений термін суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів;

настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.

Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).

Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом.

За приписом ст. 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» проведення перевірок суб'єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами є неприпустими; наголошено про відповідальності осіб за подання таких заяв та здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав і в порядку, визначеному законом.

Згідно із ст. 8 Закону України «Про звернення громадян» письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає.

Отже, за встановлених обставин, - анонімного звернення та відсутності згоди центрального органу виконавчої влади (Держпраці України), обґрунтованим є висновок про скасування наказу про проведення позапланової перевірки.

Аналізуйте судовий акт: Визнав правомірним призначення на підставі листа НАБУ службової перевірки щодо обставин розкрадання коштів та зловживання службовим становищем окремими посадовими особами АТ (ВС/КЦС, справа № 757/55244/17-ц, 14.03.19)

Комплекс процедурних порушень під час перевірки призвели до скасування постанови органу Держпраці про накладення штрафу за ч. 3 ст. 24 КЗпПУ (СУД у справі № 440/4556/18 від 12 лютого 2019 р).

НЕ МАЄ СПЕЦІАЛЬНОГО ЗАКОНУ - НЕ МАЄ ПЕРЕВІРКИ (Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду у справі №1140/2746/18)

Верховний суд скасував накладений управлінням Держпраці штраф в розмірі 558 450 грн., оскільки ніхто не може двічі притягатися до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення. (Справа №806/2143/18, 22.04.2019р.)

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 вересня 2019 року

Київ

справа №818/312/16

адміністративне провадження №К/9901/13385/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю., суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Держпраці у Сумській області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2016 у справі №818/312/16 за позовом Державного підприємства "Конотопський авіаремонтний завод "Авіакон" до Управління Держпраці у Сумській області про скасування наказу,

УСТАНОВИВ:

В березні 2016 року Державне підприємство "Конотопський авіаремонтний завод "Авіакон" (далі - ДП "Конотопський авіаремонтний завод "Авіакон") звернулось до суду з позовом, в якому просило скасувати наказ Управління Держпраці у Сумській області № 80-ОД від 01.03.2016 р. "Про проведення перевірки" .

Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 05 травня 2016 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2016 року скасовано постанову Сумського окружного адміністративного суду від 05 травня 2016 року та прийнято нову постанову про задоволення позову.

Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

Касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки дія цього закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення. Крім того, зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно трактував положення Закону України "Про звернення громадян" , оскільки звернення ОСОБА_1 мало всі реквізити, необхідні для його розгляду, а на день видання спірного наказу Управління не знало і не могло знати про існування листа відділу містобудування та архітектури Конотопської міської ради Сумчської області № 136 від 18.04.2016.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01 вересня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Справу передано до Верховного Суду.

Позивач у запереченні на касаційну скаргу просив відмовити відповідачу у задоволенні касаційної скарги.

У зв`язку із відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, ця справа розглядалася в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до пункту 1 частини першої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Заслухавши суддю - доповідача, перевіривши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав.

Судами встановлено, що 15.02.2016 від Державної служби України з питань праці надійшов лист № 1390/4/4.1-ДП-16 від 12.02.2016, яким на розгляд Управління Держпраці у Сумській області направлено звернення ОСОБА_1 від 29.01.2016 та надано згоду, у разі необхідності, провести перевірку додержання законодавства про працю на ДП "Конотопський авіаремонтний завод "Авіакон". Зазначено про необхідність повідомлення результатів розгляду звернення автора звернення та Державну службу України з питань праці до 07.03.2016.

Згідно з копією заяви ОСОБА_1 звертався до Генерального директора державного концерну "Укроборонпром", Міністра оборони України, Міністра соціальної політики України як представник трудового колективу Конотопського авіаремонтного заводу "Авіакон" із заявою щодо порушення трудового законодавства на цьому підприємстві.

01 березня 2016 року Управлінням Держпраці у Сумській області видано наказ № 80-ОД про проведення позапланової перевірки ДП "Конотопський авіаремонтний завод "Авіакон" у термін з 03 по 04 березня 2016 року. Однак, інспектора Управління Держпраці у Сумській області не було допущено до проведення перевірки.

Позивач, не погодившись із вказаним наказом, звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що Управлінням Держпраці у Сумській області дотримано норм законодавства України при винесені оскаржуваного наказу.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки звернення ОСОБА_1 не є зверненням фізичної особи, законні права якої порушені і є анонімним, то на дату винесення оскаржуваного наказу були відсутні визначені ч. 1 ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" підстави для проведення позапланової перевірки питань, викладених у зверненні.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (в редакції від 01.09.2015 року) дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів: контролю органами державної фіскальної служби; валютного контролю; державного експортного контролю; контролю за дотриманням бюджетного законодавства; банківського нагляду; державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції; державного нагляду за дотриманням вимог ядерної безпеки; державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації; при проведенні оперативно-розшукової діяльності, дізнання, прокурорського нагляду, досудового слідства і правосуддя; державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду); державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 № 96 (далі - Положення № 96) Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Основними завданнями Держпраці є: 1) реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб; 2) здійснення комплексного управління охороною праці та промисловою безпекою на державному рівні; 3) здійснення державного регулювання і контролю у сфері діяльності, пов`язаної з об`єктами підвищеної небезпеки; 4) організація та здійснення державного нагляду (контролю) у сфері функціонування ринку природного газу в частині підтримання належного технічного стану систем, вузлів і приладів обліку природного газу на об`єктах його видобутку та забезпечення безпечної і надійної експлуатації об`єктів Єдиної газотранспортної системи (пункт 3 Положення № 96).

Відповідно до пункту 6 Положення №96 Держпраці для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, безперешкодно проводити відповідно до вимог закону без попереднього повідомлення в будь-яку робочу годину доби перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об`єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю та працю фізичних осіб, експлуатують машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки, та у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, здійснення нагляду та контролю за додержанням якого віднесено до повноважень Держпраці.

Порядок проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затверджений Наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 № 390 (далі - Порядок №390)

Згідно з пунктом 1 Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 № 390 (далі - Порядок №390) цей Порядок встановлює процедуру проведення Державною інспекцією України з питань праці (далі - Держпраці України) та її територіальними органами перевірок додержання законодавства з питань праці у межах повноважень, визначених Конвенціями Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 08 вересня 2004 року № 1985-IV, та № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 08 вересня 2004 року № 1986-IV, Законом України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2010 року № 1059 „Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у частині додержання вимог законодавства про працю та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю)", Положенням про Державну інспекцію України з питань праці, затвердженим Указом Президента України від 06 квітня 2011 року № 386.

Відповідно до пункту 3 Порядку №390 інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених Законом України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення. Інспекторам забороняється виступати посередниками, арбітрами чи експертами під час розгляду трудових спорів.

Згідно зі статтею 3 Закону України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами:

пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності;

підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду (контролю) відповідним органам державної влади;

рівності прав і законних інтересів усіх суб`єктів господарювання;

гарантування прав суб`єкту господарювання;

об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими необґрунтованими заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв;

здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом;

відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю);

неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) та неприпустимості здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання;

невтручання органу державного нагляду (контролю) у статутну діяльність суб`єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону;

відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб`єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства;

дотримання умов міжнародних договорів України;

незалежності органів державного нагляду (контролю) від політичних партій та будь-яких інших об`єднань громадян;

наявності одного органу державного нагляду (контролю) у складі центрального органу виконавчої влади.

Відповідно до статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" підставами для здійснення позапланових заходів є:

подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов`язкової звітності, поданих суб`єктом господарювання;

перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);

обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;

неподання у встановлений термін суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів;

настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.

Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).

Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом.

Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України.

Суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного документа.

Строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - двох робочих днів, якщо інше не передбачено законом.

Продовження строку здійснення позапланового заходу не допускається.

Як встановлено судами підставою для проведення позапланової перевірки стало порушення з боку підприємства законних прав фізичної особи заявника - ОСОБА_1

Однак, як вірно зазначено судом апеляційної інстанції з посиланням на ст. 8 Закону України «Про звернення громадян» вказане звернення є анонімним, а відтак не може бути підставою для проведення перевірки.

Крім того, вірним є висновок суду апеляційної інстанції про те, що позапланові перевірки за зверненнями фізичних осіб та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення.

Проте, про наявність згоди Держпраці України не зазначається ні в оскаржуваному наказі, ні в направленні на проведення перевірки. Посилання відповідача в направленні на лист Державної служби України з питань праці № 1390/4/4.1-ДП-16 від 12.02.2016 є необґрунтованим, оскільки в даному листі згода на проведення перевірки надавалась лише після ретельного розгляду відповідного звернення ОСОБА_1 . Відповідач не надав підтверджень того, що за результатом розгляду скарги виникла необхідність у проведенні позапланової перевірки.

Отже, за встановлених обставин, суд апеляційної інстанції дійшов обгрунтованого висновку про задоволення позову та скасував наказ про проведення позапланової перевірки, оскільки звернення не є зверненням фізичної особи, законні права якої порушені і є анонімним.

Таким чином, доводи касаційної скарги не спростовують зазначених висновків суду апеляційної інстанції та не дають підстав вважати, що цим судом невірно застосовано норми матеріального права. Вказані доводи зводяться лише до незгоди із судовим рішенням.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 345 349 350 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління Держпраці у Сумській області залишити без задоволення.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2016 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді : Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук