Правова природа актів органів державної влади та місцевого самоврядування щодо розпорядження земельними ділянками

Вітчизняна правозастосовна практика стикнулася з цілою низкою проблем, пов’язаних із актами (рішеннями, наказами, розпорядженнями) органів державної влади та місцевого самоврядування щодо розпорядження земельними ділянками[1]. Ці проблеми пов’язані із насамперед визначенням юрисдикції щодо спорів, пов’язаних із оскарженням (у широкому розумінні) відповідних актів, обранням способу захисту при оскарженні, виборі правил, за якими слід визначати дійсність («недійсність», «незаконність», «нечинність» тощо) відповідних актів.

Так, з одного боку, «визнання незаконним рішення … органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування …» згадане серед способів захисту цивільних прав (п. 10 ч. 2 ст. 16 Цивільного кодексу України), що вказує начебто на те, що відповідні спори повинні розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства. З іншого боку, відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи, зокрема, у «спорах фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень …, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлених інший порядок судового провадження». Це положення, у свою чергу, можна витлумачити у той спосіб, що відповідні спори є публічно-правовими і підлягають розгляду адміністративним судом.

У розвитку судової практики можна простежити різні підходи до тлумачення описаних вище норм процесуального закону (або їх більш ранніх аналогів): (1) спір щодо акта може розглядатися адміністративним судом за будь-яких обставин (такі рішення в більшості приймалися адміністративними судами[2], які слідували позиції Вищого адміністративного суду України[3]); (2) у разі, якщо на підставі індивідуально-правового (ненормативного) акта виникло цивільне право, подальше «оспорювання правомірності набуття земельної ділянки» має вирішуватися у порядку цивільного або господарського судочинства (цій позиції свого часу слідував Верховний Суд України[4], а також Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних та кримінальних справ[5] та Вищий господарський суд України[6], таку ж позицію займає сьогодні Велика палата Верховного Суду[7], чия позиція стає дороговказом для судів). Тобто другий з описаних підходів на даний час став панівним.

Ведучи мову про другу позицію, необхідно звернути увагу на те, що при її застосуванні судами до конкретних справ не завжди очевидно, чи може спір щодо оспорювання відповідного акта-розпорядження земельною ділянкою розглядатися адміністративним судом у випадку, якщо на підставі акта цивільне право не виникло. Сучасна практика Великої палати Верховного Суду здебільшого виходить з того, що відповідний спір повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства[8], хоча є і винятки з цього підходу. Наприклад, у випадку, коли в особи право ще не виникло, проте земельна ділянка, на яку особа претендувала, належала іншій особі, Велика палата дійшла висновку, що справа підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства[9].

Читайте статтю: Щодо застосування норм права, які регулюють підстави для розірвання договору оренди земельної ділянки (науковий висновок д.ю.н., проф. Мірошниченко А.М.)

Також принаймні по деяким справам Верховним Судом України[10] було висловлено підхід, згідно з яким у разі прийняття «ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладання договору оренди), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту». Цю тезу можна зрозуміти у тому числі і у спосіб, що (3) позов, предметом якого є оспорювання акта про розпорядження земельною ділянкою, взагалі не підлягає судовому розгляду (незалежно від того, чи виникло на підставі акта цивільне право, чи ні).

Для «повноти картини» слід візначити, що Конституційний Суд України у рішенні від 01.04.2010 № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, п. «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земельного кодексу України, п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України зайняв позицію, яка начебто визнавала публічно-правовий характер спору щодо актів стосовно розпорядження публічними землями. Втім, як було показано вище, суди не сприйняли це рішення як безумовну вказівку розглядати відповідні спори в порядку адміністративного судочинства[11]. При цьому виник додатковий привід для критики судової практики, що склалася, оскільки, на думку деяких учасників дискусії, суди просто проігнорували обов’язкове для них рішення Конституційного Суду України. Втім, насправді позиція судів мала за собою цілу низку вагомих аргументів – починаючи з того, що Конституційний Суд навіть формально не тлумачив положення інших процесуальних законів, крім КАС України, і закінчуючи тим, що сам КАС України, який було витлумачено, Законом України № 2147-VIII від 03.10.2017 викладено в новій редакції. Таким чином, на мій погляд, роль рішення Конституційного Суду України у даному відношенні дуже обмежена, і воно не може розглядатися як вказівка розглядати відповідні спори в порядку адміністративного судочинства.

Загалом, як було зазначено вище, можна стверджувати, що у судовій практиці на сьогодні усталився підхід, згідно з яким після виникнення права на земельну ділянку спір з приводу «акта розпорядження» повинен розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, до цього моменту він має розглядатися в порядку адміністративної юрисдикції. Втім, з огляду на характер дискусій в юридичному середовищі загалом та всередині найвищої судової інстанції, зокрема, вважати, що питання про юрисдикцію щодо відповідних спорів знято з порядку денного, не можна. Це обумовлює необхідність поглянути на питання про юрисдикцію щодо вирішення відповідних спорів більш прискіпливо, і спробувати віднайти додаткові аргументи на користь тієї чи іншої позиції.

Питання про вибір юрисдикції має не лише процесуальні наслідки. Адже у разі, якщо спір кваліфікується як публічно-правовий, суди вимушені при його вирішенні застосовувати і матеріальні норми, включені до Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАСУ) – зокрема, оцінювати акт через призму принципів, передбачених сьогодні у ч. 2 ст. 2 КАСУ, тобто чи прийнятий він на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з метою, з якою повноваження надане, обґрунтовано, безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності, пропорційно тощо. Крім того, вибір юрисдикції обумовлює і склад сторін у спорі – якщо спір є публічно-правовим, то відповідачем буде видавець акта; якщо ж спір буде визнано господарським чи цивільним, як відповідача слід залучати «бенефіціара», що набуває відповідно до рішення права на земельну ділянку.

Читайте статтю: Щодо застосування норм права, які регулюють відносини щодо права довічного успадковуваного володіння земельною ділянкою (науковий висновок д.ю.н., проф. Мірошниченко А.М.)

Аналіз практики вирішення відповідних спорів адміністративними судами дає чимало прикладів, коли вибір юрисдикції призвів до явно несправедливого вирішення спору, або ж до постановлення судових рішень, які, попри задоволення позову, не призвели до захисту права.

Приклад. Постановою Київського окружного адміністративного суду від 15.04.2011 у справі № 2а-16710/10/2670, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 08.12.2011 та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17.01.2012, визнано протиправним і скасовано рішення Київської міської ради від 29.10.2009 № 631/2700 про передачу земельної ділянки громадянину Л. для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. На підставі цих судових рішень в подальшому земельна ділянка була в порядку цивільного судочинства витребувана у громадянина Р. (який не брав участь в розгляді адміністративної справи у будь-якому процесуальному статусі). При цьому сам факт «визнання незаконним і скасування» рішення міської ради став для судів, що розглядали справу в порядку цивільного судочинства[12], підставою для незастосування до набуття земельної ділянки Р. правил про неможливість витребування майна у добросовісного набувача (ст. 388 Цивільного кодексу України), оскільки, на думку суду, земельна ділянка вибула з володіння власника «поза його волею» (хоча, насправді, оцінка рішення адміністративними судами полягала в площині його відповідності закону, а не наявності самого факту волевиявлення).

Як бачимо, юридична процедура, спрямована зрештою на позбавлення особи права на земельну ділянку, була розпочата без її участі, причому неспроможність суб’єкта владних повноважень пройти тест на правомірність його дій, визначений КАС України, створила (на думку суду, який в подальшому розглядав цивільних спір) негативні наслідки для приватної особи – набувача земельної ділянки. У цивільному процесі набувач захистити свої права не зміг, формальним приводом для чого стало рішення адміністративного суду.

Видається, що держава, від імені якої виступав прокурор, цілком могла захистити свої права (якщо такі були порушені) шляхом пред’явлення віндикаційної вимоги в порядку цивільного судочинства. Суд, вирішуючи відповідний спір, міг би (за участі відповідача – володільця земельної ділянки, який був усунутий від судового розгляду в адміністративному суді) самостійно (без використання «преюдиції», створеної під час розгляду адміністративної справи) оцінити дійсність правочину, зробити висновок про наявність волевиявлення власника на відчуження ділянки і встановити інші обставини, необхідні згідно з законом (ст. 388 Цивільного кодексу України) для вирішення віндикаційного позову.

Приклад. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 17.06.2013 у справі № 2а-2818/12/2170[13] задоволено позов прокурора про визнання нечинними та скасування розпоряджень голови районної державної адміністрації про передачу у власність (19 особам) та у користування (7 особам) земельних ділянок.

Набувачі земельних ділянок за відповідним розпорядженням районної державної адміністрації до розгляду не залучалися.

Відомості про оскарження постанови у Єдиному державному реєстрі судових рішень відсутні.

Як і в попередньому випадку, належним способом захисту в цьому разі виступає віндикаційна вимога. Вона повинна вирішуватися в порядку цивільного або господарського судочинства за участі володільців земельних ділянок – очевидно, що лише такий судовий розгляд буде справедливим. Суд має можливість при вирішенні віндикаційного позову, серед іншого, оцінити законність володіння земельними ділянками, а для цього – зробити висновок про наявність підстав передачі земельних ділянок.

З іншого боку, саме по собі визнання відповідних розпоряджень недійсними, вочевидь, не призвело і не могло призвести до поновлення права держави (якщо таке було порушене), адже ніякого безпосереднього впливу на цивільні права учасників правовідносин воно взагалі не мало. До речі, у Єдиному державному реєстрі судових рішень не вдалося віднайти інформацію про спори стосовно витребування відповідних земельних ділянок у їх володільців. Цілком вірогідно, що вони продовжують володіти і користуватися відповідними ділянками, незважаючи на рішення адміністративного суду.

Приклад. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.09.2011 у справі № 2а-763/11/2670[14] було відмовлено у задоволенні позову прокурора про визнання протиправним рішення Київської міської ради про передачу у власність земельної ділянки. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27.03.2012[15] постанова суду першої інстанції була залишена без змін. Втім, постановою Вищого адміністративного суду України від 29.10.2013[16] рішення судів попередніх інстанцій скасовано, ухвалено нове рішення, яким позов задоволено. Підставою для задоволення позову стало те, що проект відведення земельної ділянки був погоджений органом по земельних ресурсах виконавчого органу міської ради, а не органом по земельних ресурсах, що входить до системи Держкомзему України (саме погодження останнього органу, на думку суду, вимагалося згідно із законом).

У даному випадку адміністративний спір став «підміною» вирішення цивільного спору про право на земельну ділянку. Така заміна дуже небезпечна. Якби суд застосовував до передачі земельної ділянки правила про дійсність правочину (насамперед, ст. 203 Цивільного кодексу України), навряд чи наявність погодження «не того» органу земельних ресурсів сама по собі вплинула б на таку дійсність – адже розпорядження земельною ділянкою здійснює не «орган по земельних ресурсах», а міська рада, яка зробила своє волевиявлення. Тобто порушення вимог ч. 3 ст. 203 Цивільного кодексу України («[в]олевиявлення учасника правочину має бути вільним і відповідати його внутрішній волі») місця не мало. Інші правила про дійсність правочину у даному випадку вочевидь не порушені.

Втім, неважко помітити, що, як і в попередньому прикладі, саме по собі рішення суду в адміністративній справі не призвело до жодних змін у правовому становищі сторін. Необхідне звернення до загального суду з новим позовом.

При цьому цікаво, що іноді суди не вважають за можливе зробити висновок щодо дійсності або недійсності укладеного на підставі «акта розпорядження» договору щодо земельної ділянки за умови, що «матеріали справи не містять матеріалів, що підтверджують, що рішення органу місцевого самоврядування, які стали підставою укладення спірного договору оренди земельної ділянки, були змінені або скасовані у встановленому порядку або на підставі рішення суду»[17]. На мій погляд, такий підхід є відмовою у правосудді. Слід звернути увагу, що Велика палата Верховного Суду дотримується цілком вірного, на мій погляд, підходу, згідно з яким у разі, якщо акт не відповідає закону, він не породжує правових наслідків, і оскаржувати його не потрібно (питання неодноразово вирішувалося в контексті заявленого віндикаційного позову[18], і, на мій погляд, обраний підхід повністю застосовний і у випадку, коли ставиться питання про оцінку дійсності певного договору).

Таким чином, звернення до суду з окремим оскарженням акта про розпорядження земельною ділянкою не вимагається, відповідний спір може і повинен бути вирішений судом безпосередньо в порядку цивільного або господарського судочинства.

Читайте статтю: ЗЕМЛЯ ПО БАРТЕРУ І БЕЗХАЗЯЙНІ ЗЕМЕЛЬНІ ДІЛЯНКИ – АНАЛІЗ ЗАКОНОДАВЧИХ ЗМІН

На мій погляд, сама ідея оспорювання «актів розпорядження» земельними ділянками в порядку адміністративного судочинства (принаймні, у разі, якщо на підставі акта виникло цивільне право) є категорично неприйнятною, її реалізація призводить до негативних, несправедливих наслідків.

Втім, вважаю, що залишається відкритим і питання про те, чи може відповідний акт про розпорядження земельною ділянкою бути оспорений шляхом звернення до судів в порядку цивільного або господарського судочинства. Щоб відповісти на це питання, необхідно проаналізувати правову природу відповідних рішень.

Рішення, правова природа яких досліджується у цій статті, приймаються у процедурах надання земельних ділянок у користування чи передачі їх у власність, які передбачають виникнення, зміни або припинення прав на відповідні земельні ділянки.

Це, зокрема, процедури т. зв. «безоплатної приватизації» земельних ділянок (ст. ст. 118, 121 Земельного кодексу України, далі - ЗКУ), надання земельних ділянок у користування, у т. ч. в оренду (ст. 123 ЗКУ), «неконкурентний» продаж земельних ділянок (ст. 128 ЗКУ), «конкурентний» продаж земельних ділянок (глава 21 ЗКУ).

Ці процедури мають певні відмінності. Для цілей дослідження правової природи актів щодо розпорядження земельними ділянками цікавим, на мій погляд, є те, чи укладається в рамках процедури певний договір про перехід прав на земельну ділянку як окремий документ.

Договір як окремий документ укладається в рамках більшості процедур: при передачі земельних ділянок в оренду, продажі земельних ділянок. Не укладається договір як окремий документ при передачі земельних ділянок у постійне користування, при «безоплатній приватизації» земельних ділянок. Втім, чи означає відсутність договору як окремого документу те, що як правове явище (юридичний факт) у відповідних відносинах він відсутній? На мій погляд, ні.

Уявімо, що при передачі земельної ділянки в порядку приватизації закон вимагає укладення як окремого документу договору про передачу земельної ділянки у власність – так, як передбачено для укладення договору оренди. Такий договір буде, очевидно, передбачати, що власник землі передає земельну ділянку, а особа, що реалізує право на безоплатну приватизацію – приймає земельну ділянку у власність в рахунок належного їй права. Чи змінить наявність такого договору як письмового документу щось у відносинах сторін? Навряд чи. Згадані вище права та обов’язки і так виникають в учасників правовідносин, причому на підставі їх обопільного волевиявлення – з одного боку, клопотання про передачу земельної ділянки у власність, а з іншого – рішення відповідного органу.

Те саме можна сказати і про інші випадки, коли договір як окремий документ не укладається. Таким чином, за відсутності договору як окремого документу між сторонами насправді все-рівно мають місце договірні відносини. Мають місце «дії особи, спрямовані на набуття, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків» - тобто правочин в розумінні ст. 202 Цивільного кодексу України.

Заява (ч. 1 ст. 118 Земельного кодексу України) або клопотання (ч. 5 ст. 118, ч. 2 ст. 123 Земельного кодексу України) зацікавленої особи про передачу їй у власність або користування земельної ділянки (де, серед іншого, визначається розмір, цільове призначення та місце розташування земельної ділянки, а також умови її передання – безоплатну у власність або в користування на певному правовому титулі), у деяких випадках разом із поданням на затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є нічим іншим, як офертою в розумінні ч. 2 ст. 638, ст. 641 Цивільного кодексу України. Відповідне ж рішення уповноваженого органу про передачу земельної ділянки у власність або надання її в користування (ч.ч. 2, 5, 9 ст. 118, ч.ч. 6-13 ст. 123 Земельного кодексу України) є прийняттям пропозиції (акцептом) в розумінні ч. 2 ст. 638, ст. 642 Цивільного кодексу України.

Читайте статтю: Обмін земельними ділянками в умовах дії мораторію

Можливим запереченням проти висновку щодо наявності правочину як підстави виникнення права на земельну ділянку державної та комунальної власності у випадках, коли договір як окремий документ не складається, може бути те, що в певних випадках особа, яка звертається за отриманням державної або комунальної земельної ділянки, начебто має право на таке отримання, відповідно, інша сторона має обов’язок, що кореспондує цьому праву, і може скластися враження, що «юридична рівність сторін» (як ознака цивільно-правових відносин) місця у даному разі не має.

Таке враження, втім, є помилковим. Наявність «права» на укладення договору жодною мірою не спростовує висловленої вище тези про наявність правочину. І справа зовсім не в тому, що, наприклад, право на безоплатну приватизацію земельної ділянки дуже важко назвати власне «правом»[19]. Важливим є те, що наявність (у певних випадках) однієї зі сторін правочину укласти договір з іншою стороною (в якої наявне право) ніяк не змінює ні природи відповідних відносин як відносин цивільних, ні власне природи правочину, що укладається.

Чомусь у випадку, коли користувач земельної ділянки має право вимагати укладення з ним договору оренди земельної ділянки (наприклад, при реалізації переважного права на укладення договору оренди в порядку ст. 33 Закону України «Про оренду землі»), ні в кого не виникає сумнівів у тому, що укладається саме договір у цивільно-правовому розумінні, договір як різновид правочину. Водночас, коли у аналогічних відносинах особа має право вимагати надання їй земельної ділянки в порядку «безоплатної приватизації», такі сумніви є. Здається, що єдиною обставиною, що чомусь вводить юридичну спільноту в оману, є відсутність договору як окремого документу. Але ж це зовсім не означає, що «юридичної рівності сторін» і договору як домовленості «двох або більше сторін, спрямован[ої] на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків» (ч. 1 ст. 626 Цивільного кодексу України) немає. Причому договору письмового – адже волевиявлення сторін оформлене письмово.

Таким чином, незалежно від наявності договору як окремого документу, у всіх випадках рішення уповноваженого органу про розпорядження земельною ділянкою – це лише етап у формуванні волевиявлення сторони правочину. Іноді це етап фінальний, акцепт (коли укладення договору як окремого документу не передбачено), а іноді – проміжний (якщо договір як окремий документ укладається).

Ю.Ю. Попов вказує, що існує доцільність тлумачити поняття «правочин» ширше, ніж прийнято зараз в доктрині цивільного права України[20] – як волевиявлення, спрямоване на створення правового результату, як це прийнято в доктрині німецького права[21]. За такого підходу може бути визнана недійсною оферта (наприклад, з мотивів помилки оферента, якщо він не може оферту відкликати), доки немає акцепту. Водночас, якщо акцепт вже мав місце, то визнаватися недійсним може укладений договір, а не оферта окремо, бо за наявності акцепта (і, відповідно, договору) оферта вичерпує дію[22].

У будь-якому разі, класифікація акту органу і як проміжного етапу формування волевиявлення, і як акцепту означає, що такий акт не може бути окремим предметом оспорювання – ні в порядку адміністративного, ні цивільного, ні господарського судочинства. Визнання недійсним (незаконним, неправомірним, нечинним) або «скасування» такого «етапу волевиявлення» ніяк не впливає на правове становище сторін, а тому не повинно вважатися «юридичним спором» у розумінні ст. 124 Конституції України, а отже – і розглядатися судом.

Приклад. У цьому відношенні цікавим є підхід, застосований Вищим адміністративним судом України у постанові від 09.10.2012 у справі №3/307-8/389[23].

Важко не погодитися з мотивувальною частиною постанови, де вказано, що, оскільки на час звернення до суду земельна ділянка перебуває у приватній власності, і на ній розташовані об’єкти нерухомості, що належать власнику земельної ділянки, «звернення з позовом про визнання розпорядження … недійсним не може захистити інтереси держави ані відносно поновлення права державної власності на спірну земельну ділянку, ані щодо можливості держави користуватися вказаною землею на власний розсуд. Таким чином, розгляд заявленого прокурором позову не відповідає цілям адміністративного судочинства, визначеним ст. 2 КАС України».

Втім, на тлі такого цілком вірного, на мій погляд, обґрунтування виглядає несподіваним зміст резолютивної частини постанови. Суд скасував рішення судів попередніх інстанцій і … відмовив у задоволенні позову (при тому, що суд апеляційної інстанції у задоволенні позову теж відмовив з інших підстав – вважаючи, що оскаржуваний акт відповідає закону[24]). Видається, що із наведеної судом мотивації випливає необхідність закриття провадження у справі. Як мінімум, цього явно вимагає принцип процесуальної економії. Аргументи ж на користь протилежного підходу (щодо необхідності розгляду справи з постановленням рішення про відмову у позові) мені віднайти важко.

«Юридичний спір» може мати місце стосовно дійсності правочину (якщо йдеться про його оспорюваність) або щодо застосування кондикції (яка може бути застосована, якщо правочин є нікчемний або його було визнано недійсним), або ж спір щодо віндикації земельної ділянки. Лише такий підхід дозволить дати адекватну правову оцінку ситуації і справедливо вирішити спір, ефективно захистивши права, якщо вони порушені.

Приклад. У наведених вище на початку цієї статті прикладах адміністративний суд мав би відмовити у відкритті провадження за позовом про оспорювання рішень міської ради, а у разі його помилкового відкриття – закрити таке провадження.

У будь-якому випадку, у першому з наведених прикладів суд, розглядаючи позов про витребування земельної ділянки з володіння Р. в порядку цивільного судочинства[25], повинен був би ігнорувати рішення адміністративного суду, оскільки «визнання незаконним і скасування» волевиявлення однієї із сторін правочину після того, як було укладено договір, є явищем, яке невідоме цивільному праву, а отже, воно не могло мати якихось правових наслідків для цивільних відносин, що виникли.

Суд, який вирішував цивільний спір, повинен був самостійно оцінити дійсність відповідного правочину (яке б його розуміння не було обране). І навіть у випадку, якби цей правочин він вважав нікчемним (наприклад, через невідповідність змісту правочину вимогам закону), до відносин щодо витребування земельної ділянки мали б бути застосовані правила про неможливість витребування майна у добросовісного набувача (ст. 388 Цивільного кодексу України). «Визнання незаконним» рішення ради не повинно було б вплинути на висновок суду про наявність волевиявлення ради – хоча б тому, що питання законності є питанням права (як і питання його дійсності), а питання наявності волевиявлення – питанням факту.

І скоріш за все, при застосуванні такого підходу загальні суди вирішили б справу зовсім по-іншому. Судове рішення було б справедливим, а гарантії для права власності, встановлені ст. 1 Протоколу Першого Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не були б порушеними.

Розуміння правової природи рішення про розпорядження земельною ділянкою дозволяє зрозуміти і природу рішень, якими рішення про розпорядження скасовуються. А саме, таке скасування не має жодних правових наслідків. Може бути визнаний недійсним або розірваний лише відповідний договір. Відповідно, спори з приводу оспорювання «рішень про скасування рішень» також не повинні розглядатися судами. Втім, практика йде іншим шляхом.

Приклад. Розглядаючи спір про визнання протиправним та скасування рішення міської ради в частині скасування іншого, більш раннього рішення про розпорядження земельною ділянкою, Велика палата Верховного Суду (постанова від 20.09.2018 у справі № 521/17710/15-а[26]) погодилась з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у тому, що «органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення».

Такий підхід не є новим, йому слідував і Верховний Суд України[27].

Погоджуючись в цілому з висловленою думкою, зазначу, що «не можуть» у даному випадку для мене означає, що орган не здатний спричинити «рішенням про скасування рішення» правових наслідків для права, що вже виникло. Але з цієї тези випливає не висновок про необхідність задоволення позову (про визнання протиправним і скасування «рішення про скасування»), а висновок про те, що «юридичного спору» стосовно «рішення про скасування рішення» просто не існує, і відповідне провадження не повинно було бути відкритим, а у разі помилкового відкриття підлягало закриттю.

Правильне розуміння природи рішення про розпорядження земельною ділянкою державної або комунальної власності також дозволяє уникнути помилок при вирішенні питання про те, які способи захисту доступні особі у разі недобросовісних дій розпорядника державними або комунальними землями: нерозгляду заяви чи клопотання у встановлений законом строк, відмови у передачі земельної ділянки у власність або наданні її в користування з надуманих підстав тощо. Якщо зрозуміти, що у даному випадку виникли переддоговорні відносини, стає очевидним, що недобросовісні дії у цих відносинах однієї зі сторін повинні оцінюватися з точки зору наявності т.зв. генерального делікта (ст. 1166 Цивільного кодексу України) і породжувати обов’язок відшкодування заподіяної шкоди (якщо така мала місце). У певних визначених законом випадках, потерпілій стороні доступний також позов про зміну правовідношення у вигляді пред’явлення вимоги про укладення договору. Доступність такого способу захисту, на мій погляд, випливає, наприклад, із формулювання ч. 11 ст. 118 Земельного кодексу України («у разі відмови … або залишення заяви без розгляду … питання вирішується в судовому порядку»). Звичайно, формулювання наведеної норми є вкрай невдалим, що, напевно, і призводить до того, що на практиці суди не розглядають його як вказівку на можливість вирішення переддоговірного спору шляхом заміни дефектної волі однієї із сторін правочину (держави або територіальної громади) волею суду і прийняття рішення про передачу земельної ділянки у власність.

Втім, сама по собі процедура т.зв. «повної приватизації» (тобто приватизації земельних ділянок, що не перебувають у користуванні особи) є неефективним і корупційно небезпечним інструментом, від якого варто було б відмовитися[28]. Якщо держава прагне підтримати всіх або частину своїх громадян матеріально, для цього є набагато більш справедливі, прозорі та менш корупційно небезпечні механізми, такі як пенсії, соціальні допомоги тощо.

Не є належними способами захисту у випадках недобросовісних дій розпорядника державних і комунальних земель, зокрема, вимоги про визнання бездіяльності або рішення про відмову незаконними (протиправними)[29], скасування рішення про відмову та зобов’язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки[30], розглянути питання[31] тощо. Відповідні спори не повинні розглядатися в порядку адміністративного судочинства – як, втім, і будь-якого іншого виду судочинства. Неважко помітити, що задоволення названих вимог судами не призводить і не може призвести до поновлення порушеного права особи.

Висновки:

1. При передачі земельної ділянки державної або комунальної власності у власність або її надання в користування має місце правочин. Такий висновок справедливий і для ситуацій, коли договір як окремий документ не складається.

2. Акти уповноважених органів щодо розпорядження земельними ділянками державної чи комунальної власності є етапами формування волевиявлення однієї із сторін правочину і не підлягають окремому оспорюванню. Спори щодо їх дійсності (законності, чинності, скасування тощо) не є «юридичними» в розумінні ст. 124 Конституції України і не підлягають розгляду судами будь-якої юрисдикції. Натомість, «юридичними» у цьому відношенні є спори з приводу дійсності відповідного правочину або застосування кондикції. Визначення юрисдикції стосовно останніх істотних проблем не складає.

3. Спори, що виникають у правовідносинах з передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність або користування, за своєю природою є переддоговірними цивільними (а не публічно-правовими) спорами. Належними способами захисту у цих правовідносинах є стягнення шкоди (у випадку недобросовісних дій однієї зі сторін переговорів) або пред’явлення вимоги про укладення договору у випадках, передбачених законом (зокрема, ч. 11 ст. 118 ЗКУ).

Автор статті: д.ю.н., проф. Мірошниченко Анатолій Миколайович

[1] Див., наприклад, Оксюта А. Проблемні питання визначення підсудності справ у сфері земельних правовідносин // Юридична газета. - № 36 (586). URL: http://yur-gazeta.com/publications/practice/sudova-praktika/problemni-pitannya-viznachennya-pidsudnosti-sprav-u-sferi-zemelnih-pravovidnosin.html; Монаєнко А. На стику юрисдикцій. Забезпечення верховенства права через єдність судової практики ВС // Юридична газета. - № 24 (678). URL: http://yur-gazeta.com/publications/practice/sudova-praktika/na-stiku-yurisdikciy.html; Яворський Б. Земля на три юрисдикції // Закон і бізнес. - № 21 (1319). - 27.05—02.06.2017. URL: https://zib.com.ua/ua/print/128885-yak_oskarzhiti_pravomirnist_nenormativnogo_akta_povyazanogo_.html.

[2] Див., наприклад, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 08.12.2011 у справі № 2-а-16710/10/2670. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/20621776#.

[3] Постанова Пленуму ВАСУ № 8 від 20.05.2013 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» (п. 12).

[4] Постанова Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у справі № 21-308а14. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/42202857.

[5] Постанова Пленуму ВССУ № 3 від 01.03.2013 «Про деякі питання юрисдикції загальних судів та визначення підсудності цивільних справ» (п.п. 6, 7).

[6] Постанова Пленуму ВГСУ №6 від 17.05.2011 р. «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» (див., зокр., пп. 1.2.2 пп. 1.2 п. 1).

[7] Див., наприклад, постанови Великої палати Верховного Суду від 14.03.2018 у справі № 363/2449/14-а. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/72850795; від 03.04.2018 у справі № 761/33504/14-а. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/73565910; від 18.04.2018 у справі № 802/950/17-а. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/73657835; від 25.04.2018 у справі № 552/9255/15-а. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/73837594; від 13.06.2018 у справі № 554/4857/16-а. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/74747639; від 12.09.2018 у справі № 2а-1768/11. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/76945471; від 21.11.2018 у справі № 409/5363/12. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/78129848 та ін.

[8] Див., наприклад, постанову Великої палати Верховного Суду від 20.06.2018 у справі № 758/1764/17. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/75068854.

[9] Постанова Великої палати Верховного Суду від 28.11.2018 у справі № 385/257/15-а. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/78215473.

[10] Постанова колегії суддів Судових палат в адміністративних, господарських і цивільних справах Верховного Суду України від 11.11.2014 у справі № 21-405а14. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/42202870.

[11] Див., наприклад, постанову Великої палати Верховного Суду від 18.04.2018 у справі № 439/212/14-ц. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/73598900. У ній зазначено, зокрема, що «при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі не достатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб'єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, із яких виник спір».

[12] Див., зокрема, рішення Апеляційного суду міста Києва від 03.11.2016 (http://reyestr.court.gov.ua/Review/62684655), ухвалу Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 10.05.2017 (http://reyestr.court.gov.ua/Review/66359373), постанову Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 26.06.2018 (http://reyestr.court.gov.ua/Review/79439589) у справі № 752/9104/14-ц.

[13] URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/32008913.

[14] URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/18617441.

[15] URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/23579323.

[16] URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/34553527.

[17] Постанова Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 29.08.2019 у справі № 909/1254/14. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/84320429.

[18] Див., наприклад, постанови Великої палати Верховного Суду від 01.10.2019 у справі № 911/2034/16. URL: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/84726145; від 14.11.2018 у справі № 183/1617/16. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/81574015; від 15.10.2019 у справі № 911/3749/17. URL: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/8527956 та ін. В останній з названих справ Велика палата вказала, зокрема, на таке (п. 6.27): «При цьому позивач у межах розгляду справи про витребування земельних ділянок з чужого володіння на підставі статті 388 ЦК України вправі посилатися, зокрема, на незаконність зазначеного розпорядження Райдержадміністрації без заявлення вимоги про визнання його недійсним, оскільки таке рішення за умови його невідповідності закону не тягне правових наслідків, на які воно спрямоване.»

[19] Мірошниченко А.М., Мартин А.Г., Ріпенко А.І. Проблеми та перспективи безоплатної приватизації земель громадянами // Землеустрій, кадастр і моніторинг земель. - 2012. - № 3-4. - С. 46-59. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Zemleustriy_2012_3-4_10.

[20] Що, в свою чергу, ґрунтується на вузькому розумінні визначення правочину у ч. 1 ст. 202 Цивільного кодексу України («Правочином є дія особи, спрямована на набуття, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків»).

[21] Попов Ю.Ю. Закон України «Про товариства з обмеженою відповідальністю»: науково-практичний коментар. Київ, К.І.С. 2019. С. 237.

[22] Попов Ю.Ю. Приватне повідомлення.

[23] URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/26441638.

[24] Постанова Київського апеляційного адміністративного суду у справі № 3/307-8/389 від 01.03.2012. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/22241791.

[25] Див., зокрема, рішення Апеляційного суду міста Києва від 03.11.2016 (http:. URL:reyestr.court.gov.ua/Review/62684655), ухвалу Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 10.05.2017 (http://reyestr.court.gov.ua/Review/66359373), постанову Касаційного цивіьного суду у складі Верховного Суду від 26.06.2018 (http://reyestr.court.gov.ua/Review/79439589) у справі № 752/9104/14-ц.

[26] URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/77507889.

[27] Див., наприклад, постанову Верховного Суду України від 04.06.2013 у справі № 21-64а13 (http://reyestr.court.gov.ua/Review/31931669).

[28] Див., зокр., Мірошниченко А.М., Мартин А.Г., Ріпенко А.І. Проблеми та перспективи безоплатної приватизації земель громадянами // Землеустрій, кадастр і моніторинг земель. - 2012. - № 3-4. - С. 46-59. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Zemleustriy_2012_3-4_10.

[29] Позицію щодо можливості розгляду такої вимоги судами по суті див, наприклад, у постанові Великої палати Верховного Суду від 30.05.2018 у справі № 826/5737/16. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/74505993.

[30] Така вимога була задоволена, наприклад, судами у справі № 825/602/17 – див. постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23.05.2018 // http://reyestr.court.gov.ua/Review/74204447.

[31] Приклад застосування такої вимоги можна віднайти, наприклад, у постанові Великої палати Верховного Суду від 06.02.2019 у справі № 346/2888/16-а. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/79776454.