ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2020 року

м. Київ

справа №705/6842/14-а

адміністративне провадження №К/9901/10685/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Уманської міської ради Черкаської області про визнання протиправними та скасування рішень, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 18 листопада 2015 року, прийняту в складі головуючого судді Кімстачова О.С., і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2016 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Старової Н.Е., суддів Мєзєнцева Є.І., Чаку Є.В.,

У С Т А Н О В И В :

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2014 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Уманської міської ради Черкаської області (далі - Уманська міська рада) про визнання протиправними та скасування рішень:

- від 18 березня 2014 року №2-51/6 «Про обрання секретаря міської ради»;

- від 18 березня 2014 року №4-51/6 «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, секретаря виконавчого комітету міської ради та персонального складу виконавчого комітету Уманської міської ради VI скликання»;

- від 30 травня 2014 року №3.4-54/6 «Про тимчасове виконання обов`язків міського голови».

ІІ. Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 18 листопада 2015 року в задоволенні позову відмовлено.

3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Постанову Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 18 листопада 2015 року змінено в частині мотивів відмови в задоволенні позову, відмовивши у задоволенні позову з урахуванням обставин, зазначених у мотивувальній частині цієї постанови. У іншій частині постанову суду першої інстанції залишено без змін.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із постановами судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 18 листопада 2015 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2016 року і ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.

5. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувані постанови є незаконними та необґрунтованими, прийнятими з порушенням норм матеріального і процесуального права та прав людини, не на підставі повного і всебічного з`ясовання обставин у справі. ОСОБА_1 указує, що оскаржувані рішення Уманської міської ради від 18 березня 2014 року №2-51/6, №4-51/6 та від 30 травня 2014 року №3.4-54/6 є незаконними, прийнятими з порушенням вимог закону, а тому висновки судів про відмову в задоволенні позову не відповідають нормам закону та дійсним обставинам справи. Також позивач посилається на те, що функції міської ради здійснюються в його інтересах, як члена територіальної громади, і при прийнятті оскаржуваних рішень з порушенням вимог закону, Уманська міська рада діяла в порушення інтересів територіальної громади жителів міста Умані, мешканцем якого він є, а це означає, що міська рада, порушуючи вимоги закону, порушила його права.

IV. Позиція інших учасників справи

6. Уманською міською радою заперечення (відзиву) на касаційну скаргу не подано.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 05 квітня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 січня 2018 року касаційну скаргу на підставі підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду (склад колегії суддів: Бевзенко В.М. (суддя-доповідач, головуючий суддя), судді Данилевич Н.А., Шарапа В.М.).

9. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 23 квітня 2020 року на підставі розпорядження в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23 квітня 2020 року №644/0/78-20 касаційну скаргу передано для розгляду колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду: Кашпур О.В. (судді-доповідачу, головуючому судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А., яку ухвалою від 24 квітня 2020 року прийнято до провадження.

10. Ухвалою Верховного Суду в складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 13 липня 2020 року справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні на 16 липня 2020 року.

VI. Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими він керувався

11. Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з цим позовом) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

12. Верховний Суд наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів і вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

13. Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 оскаржує рішення 51 сесії Уманської міської ради VI скликання від 18 березня 2014 року №2-51/6 «Про обрання секретаря міської ради» та від 18 березня 2014 року №4-51/6 «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, секретаря виконавчого комітету міської ради та персонального складу виконавчого комітету Уманської міської ради VI скликання», а також рішення 54 сесії Уманської міської ради VI скликання від 30 травня 2014 року №3.4-54/6 «Про тимчасове виконання обов`язків міського голови».

14. ОСОБА_1 посилався на порушення норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №280/97-ВР) під час проведення 51 сесії Уманської міської ради VI скликання, а також прийняття оскаржуваного рішення від 18 березня 2014 року №4-51/6 всупереч вимог щодо несумісності посади заступника міського голови та заборони бути депутатом ради. Позивач уважає, що оскаржувані рішення прийняті відповідачем внаслідок порушення Закону №280/97-ВР, є узурпацією місцевого самоврядування і порушенням прав, свобод та законних інтересів громадян, а тому вони підлягають скасуванню.

15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з матеріалами до 51 сесії міської ради та протоколу 51 (позачергової) сесії Уманської міської ради VI скликання від 18 березня 2014 року №51 на розгляд цієї сесії були підготовлені та включені до порядку денного такі питання: 1. Про дострокове припинення повноважень секретаря міської ради; 2. Про обрання секретаря міської ради; 3. Про припинення повноважень членів виконавчого комітету Уманської міської ради VI скликання; 4. Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, секретаря виконавчого комітету міської ради та персонального складу виконавчого комітету Уманської міської ради VI скликання; 5. Різне. З питань 1-4 порядку денного були підготовлені проєкти відповідних рішень Уманської міської ради.

16. 51 (позачергова) сесія Уманської міської ради VI скликання була скликана секретарем міської ради Ковалем В.М. і проведена 18 березня 2014 року. Відкрив і розпочав вести сесію також секретар міської ради Коваль В.М., повноваження якого на підставі його заяви рішенням Уманської міської ради від 18 березня 2014 року №1-51/6 вирішено достроково припинити. Водночас Коваль В.М. запропонував депутатам для подальшої роботи обрати іншого головуючого з числа депутатів міської ради, а саме депутата ОСОБА_3 . Депутати підтримали вказану кандидатуру («за» проголосував 31 депутат, що зафіксовано у протоколі сесії, загальна кількість депутатів Уманської міської ради - 38), решту сесії міської ради, як головуюча, продовжила вести депутат ОСОБА_3 , яка в подальшому і підписала оскаржувані рішення №2-51/6 та №4-51/6, прийняті на 51 сесії Уманської міської ради VI скликання 18 березня 2014 року.

17. Приписами частини десятої статті 46 Закону №280/97-ВР закріплено, що сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.

18. Верховний Суд погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що у зв`язку з припиненням повноважень секретаря міської ради, який в установленому законом порядку скликав позачергову сесію міської ради та відкрив її, Уманська міська рада правомірно своїм протокольним рішенням обрала одного з депутатів цієї ради для продовження ведення вже відкритої сесії міської ради.

19. Відтак суди попередніх інстанцій обґрунтовано визнали, що посилання позивача про узурпацію місцевого самоврядування та проведення засідання сесії ОСОБА_3 всупереч вимог закону не відповідають дійсності, оскільки сесія, яка була скликана повноважним секретарем міської ради Ковалем В.М., після припинення його повноважень як секретаря, продовжила свою роботу і не було необхідності чи обов`язку ради в її закритті та подальшому новому (черговому) скликанні, на що вказував позивач.

20. З матеріалів справи вбачається, що рішення 51 сесії Уманської міської ради VI скликання від 18 березня 2014 року №2-51/6 «Про обрання секретаря міської ради», яким обрано секретарем Уманської міської ради VI скликання депутата міської ради Цебрія О.В., було прийняте на засіданні сесії ради 18 березня 2014 року більшістю депутатів від загального складу ради і голосування за цю кандидатуру було таємним, що відповідає вимогам частини першої статті 50, частин другої та третьої статті 59 Закону №280/97-ВР.

21. Як правильно встановлено судами, оскаржувані рішення 51 сесії Уманської міської ради VI скликання від 18 березня 2014 року №2-51/6 «Про обрання секретаря міської ради» та від 18 березня 2014 року №4-51/6 «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, секретаря виконавчого комітету міської ради та персонального складу виконавчого комітету Уманської міської ради VI скликання» приймались переважною більшістю голосів, що також спростовує доводи позивача.

22. Щодо законності рішення 51 сесії Уманської міської ради VI скликання від 18 березня 2014 року №4-51/6 «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, секретаря виконавчого комітету міської ради та персонального складу виконавчого комітету Уманської міської ради VI скликання», яким, з-поміж іншого, затверджено на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Уманської міської ради ОСОБА_3 , яка є депутатом міської ради, то позиція позивача ґрунтується на тому, що ОСОБА_3 не могла бути призначена заступником міського голови з огляду на те, що була депутатом міської ради.

23. Верховний Суд уважає обґрунтованою позицію суду апеляційної інстанції про те, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо нерозповсюдження передбачених частиною четвертою статті 12 Закону №280/97-ВР вимог щодо обмеження сумісності на посаду заступника міського голови.

24. Так, за приписами частини третьої статті 51 Закону №280/97-ВР заступник міського голови за посадою є членом виконавчого комітету ради.

25. Частиною сьомою статті 51 Закону №280/97-ВР визначено, що на осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють в ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені цим Законом для сільського, селищного, міського голови.

26. Такі вимоги закріплено у частині четвертій статті 12 Закону №280/97-ВР, згідно з якою сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю.

27. За приписами частини дев`ятої статті 51 Закону №280/97-ВР до складу виконавчого комітету міської ради не можуть входити депутати відповідної ради, крім секретаря ради, а у разі коли на посаду заступника міського голови затверджена особа, яка є депутатом відповідної міської ради, повноваження такого депутата міської ради припиняються достроково без прийняття рішення ради, як це передбачено пунктом 4 частини першої статті 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року №93-IV (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

28. Верховний Суд уважає, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що у цьому випадку підставою дострокового припинення повноважень депутата міської ради буде рішення ради про затвердження відповідної особи на посаду заступника міського голови, а тому для прийняття рішення від 18 березня 2014 року №4-51/6 в частині затвердження ОСОБА_3 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Уманської міської ради не було перепоною її статус депутата міської ради, а лише призвело до позбавлення ОСОБА_3 статусу депутата.

29. За таких обставин Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що при прийнятті оскаржуваного рішення від 18 березня 2014 року №4-51/6 щодо затвердження ОСОБА_3 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Уманської міської ради, міська рада діяла в межах своїх повноважень та у спосіб, передбачений законом, без порушень вимог законодавства України.

30. Ураховуючи викладене Верховний Суд уважає, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованих висновків про те, що доводи ОСОБА_1 про прийняття Уманською міською радою оскаржуваних рішень від 18 березня 2014 року №2-51/6 та №4-51/6 з порушенням вимог закону є безпідставними, оскільки ці рішення прийнято відповідачем правомірно, відповідно похідні вимоги про визнання неправомірним і скасування рішення Уманської міської ради від 30 травня 2014 року №3.4-54/6 про тимчасове виконання обов`язків Уманського міського голови секретарем міської ради Цебрієм О.В., обраним на цю посаду законним рішенням відповідача від 18 березня 2014 року №2-51/6, не підлягають задоволенню.

31. Водночас суди першої та апеляційної інстанцій правильно виходили з того, що під час розгляду справи, суд повинен встановити, чи має місце порушення прав та інтересів особи, оскільки без цього не можна виконати завдання судочинства.

32. Звернення до адміністративного суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів, а не способом відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.

33. Як встановлено судами попередніх інстанцій та не спростовується матеріалами справи, позивачем, крім загальних посилань, не надано жодних належних доказів порушення особистих прав у спірних правовідносинах, як і не наведено обґрунтованих мотивів, яким чином оскаржувані рішення відповідача породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки ОСОБА_1 у сфері публічно-правових відносин.

34. За таких обставин Верховний Суд уважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що судом першої інстанції правомірно відмовлено ОСОБА_1 у задоволенні позову, проте порушено норми матеріального права у мотивувальній частині постанови при наданні правової оцінки порушення вимог щодо сумісності заступника міського голови.

35. Отже, оскільки суд першої інстанції правильно по суті вирішив цей спір, але неправильно застосував до спірних правовідносин у певній частині норми матеріального права, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про зміну постанови суду першої інстанції у мотивувальній частині, що стосується оскаржуваного рішення відповідача від 18 березня 2014 року №4-51/6.

36. Наведені в касаційній скарзі мотиви і доводи не спростовують висновків судів та встановлених обставин справи і підстави для задоволення касаційної скарги відсутні.

37. За таких обставин, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані постанову суду першої інстанції в незміненій частині та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

VІІ. Судові витрати

38. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 18 листопада 2015 року в незміненій частині та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2016 року в справі №705/6842/14-а залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко