ПОСТАНОВА

Іменем України

14 травня 2019 року

Київ

справа №803/613/15-а

адміністративне провадження №К/9901/14218/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 803/613/15-а

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області

про визнання протиправним та скасування наказу,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2016 року (у складі колегії суддів: Гудима Л.Я., Довгополова О.М., Святецького В.В.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

В квітні 2015 року позивач - ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області (далі - ГУ Держземагентства у Волинській області, відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати пункт 4 наказу Головного управління Держземагентства у Волинській області «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» від 12 травня 2014 року №3-70/15-14-сг щодо зобов'язання затвердити в установленому законом порядку технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельних ділянок та зобов'язати розглянути заяву щодо відведення земельних ділянок в оренду для створення та ведення фермерського господарства, розташованих за межами населених пунктів Хобултівської сільської ради Володимир-Волинського району, затвердити відповідний проект землеустрою та укласти договір оренди цих земельних ділянок.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2015 року адміністративний позов задоволено повністю.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове про відмову у задоволенні позову.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2016 року апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області задоволено частково, постанову Волинського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2015 року скасовано та прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позовних вимог в частині зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Волинській області розглянути заяву щодо відведення земельних ділянок в оренду для створення та ведення фермерського господарства, розташованих за межами населених пунктів Хобултівської сільської ради Володимир-Волинського району, затвердити відповідний проект землеустрою та укласти договір оренди цих земельних ділянок. Адміністративний позов в частині визнання протиправним та скасування пункту 4 наказу Головного управління Держземагентства у Волинській області «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» від 12 травня 2014 року № 3-70/15-14-сг - залишено без розгляду.

Постановляючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки позивачем пропущено строк звернення до суду та не наведено жодних доказів поважності причини пропуску такого строку, тому позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування пункту 4 наказу Головного управління Держземагентства у Волинській області «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» від 12 травня 2014 року №3-70/15-14-сг щодо зобов'язання затвердити в установленому законом порядку технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельних ділянок слід залишити без розгляду.

Крім цього, суд дійшов висновку, що позовні вимоги щодо зобов'язання відповідача розглянути заяву щодо відведення земельних ділянок в оренду для створення та ведення фермерського господарства, розташованих за межами населених пунктів Хобултівської сільської ради Володимир-Волинського району, затвердження відповідного проекту землеустрою та укладення договору оренди земельних ділянок є передчасними, оскільки такі можуть бути задоволені внаслідок скасування пункту 4 оскарженого наказу, а тому в їх задоволенні слід відмовити.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, вважаючи його незаконним та необґрунтованим, позивач звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просять скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 15 квітня 2016 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 квітня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 803/613/15-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

Згідно з пунктом 4 Перехідних положень КАС України касаційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 лютого 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Верховний Суд ухвалою від 13 травня 2019 року прийняв до провадження адміністративну справу № 803/613/15-а та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 14 травня 2019 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції прийняте з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права. Позивач зазначає, що залишаючи без розгляду позов в частині визнання протиправним та скасування пункту 4 оспорюваного рішення відповідача, суд апеляційної інстанції посилався на те, що позивачем нібито пропущений шестимісячний строк звернення до суду з адміністративним позовом. При цьому суд не звернув увагу, що строк звернення до суду з позовом пропущено з поважних причин, про що позивач зазначав у позовній заяві і підтвердив при розгляді справи як в суді першої інстанції, так і в суді апеляційної інстанції.

Зокрема зазначає, що у вересні 2014 року позивач звернувся до Волинського окружного адміністративного суду із позовом до відповідача про визнання протиправними його дій з приводу відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Предмет спору у тій справі стосувався безпосередньо оспорюваного наказу, так як цим наказом позивача було неправомірно зобов'язано надати нормативну грошову оцінку земельної ділянки.

Постановою Волинського окружного адміністративного суду позивачу було відмовлено у задоволенні позову, а в ухвалі Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2015 року вказано, що позивачем було невірно обрано спосіб судового захисту і позивачу слід звернутися до суду із позовом про часткове скасування оспорюваного наказу.

Таким чином, строк на звернення до суду позивачем було пропущено з поважних причин, адже в цей період він звертався до суду, де предметом позову виступав саме оспорюваний у цій справі наказ.

Крім того позивач зазначає, що при винесенні рішення в частині відмови у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції не обґрунтував підстави такої відмови.

16 липня 2016 року до суду надійшли заперечення відповідача на касаційну скаргу позивача, в яких відповідач зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції прийняте з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення), колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2016 року відповідає, а викладені в касаційній скарзі мотиви скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

Відповідно до вимог статті 99 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) - адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду встановленого цим Кодексом або іншими Законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналась або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Згідно частини першої статті 100 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного рішення) адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Згідно з частиною першою статті 71 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного рішення) кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Для з'ясування питання щодо дотримання строку звернення до адміністративного суду необхідно встановити фактичну обставину, з настанням якої позивач дізнався або мав би дізнатися про порушення свого права.

Так, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, позивач оскаржує пункт 4 наказу Головного управління Держземагентства у Волинській області «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» від 12 травня 2014 року № 3-70/15-14-сг, однак з адміністративним позовом позивач звернувся до суду 01 квітня 2015 року, що підтверджується відбитком штампу вхідної кореспонденції.

Відповідно до частини другої статті 100 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного рішення) позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.

Згідно із пунктом 9 частини першої статті 155 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного рішення) суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо позовну заяву подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до адміністративного суду і суд не знайшов підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.

Статтею 203 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного рішення) встановлено, що постанова або ухвала суду першої інстанції скасовується в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається з підстав, встановлених відповідно статтями 155 і 157 цього Кодексу.

Враховуючи вищенаведене, приймаючи до уваги дату звернення позивача до суду із розглядуваним позовом, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла вірного висновку про те, що оскільки позивачем пропущено строк звернення до суду, та не наведено жодних доказів поважності причини пропуску такого строку, тому позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування пункт 4 наказу Головного управління Держземагентства у Волинській області «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» від 12 травня 2014 року №3-70/15-14-сг щодо зобов'язання затвердити в установленому законом порядку технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельних ділянок підлягають залишенню без розгляду.

Суд критично ставиться до доводів касаційної скарги про те, що пропущення строку звернення до суду відбулося з поважних причин, а саме через те, що позивач уже звертався до суду з позовом про той самий предмет раніше, однак йому було відмовлено через невірно обраний спосіб захисту порушених прав, оскільки такі причини носять суб'єктивний характер. Позивач самостійно обрав спосіб захисту своїх порушених прав і скористався своїм правом на судовий захист.

Крім того, суд вважає безпідставними доводи касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції при винесенні рішення в частині відмови у задоволенні позову, не обґрунтував підстави такої відмови, оскільки як вбачається із оскаржуваного рішення, суд апеляційної інстанції відмовляючи у задоволенні позову в частині зобов'язання відповідача розглянути заяву щодо відведення земельних ділянок в оренду для створення та ведення фермерського господарства, розташованих за межами населених пунктів Хобултівської сільської ради Володимир-Волинського району, затвердження відповідного проекту землеустрою та укладення договору оренди земельних ділянок, виходив із передчасності звернення до суду з такими позовними вимогами, оскільки такі можуть бути задоволені внаслідок скасування пункту 4 оскарженого наказу.

Позивачем у касаційні скарзі не наведено доводів, які б дозволили вважати, що зазначений висновок суду апеляційної інстанції є помилковим та таким, що дає підстави Верховному суду змінити чи скасувати оскаржуване рішення суду.

У відповідності до статті 102 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного рішення) пропущений з поважних причин процесуальний строк, встановлений законом, може бути поновлений, а процесуальний строк, встановлений судом, - продовжений судом за клопотанням особи, яка бере участь у справі.

Зокрема, причина пропуску строку може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об'єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.

При цьому, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.

Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом. В свою чергу, поважною може бути визнано причину, яка носить об'єктивний характер, та з обставин незалежних від позивача унеможливила звернення до суду з адміністративним позовом.

Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними. У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для визнання поважними причин такого пропуску є лише наявність обставин, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.

Необхідно зауважити на тому, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Аналогічні правові висновки були висловлені Верховним Судом у постановах від 28 березня 2018 року у справі № 809/1087/17 та від 22 листопада 2018 року у справі № 815/91/18.

Також, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011). Такі обмеження направленні на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.

Таким чином, враховуючи те, що позивачем пропущений встановлений законом строк звернення до суду з даними позовними вимогами та будь-яких обґрунтувань обставин та доказів, на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду з даним позовом позивачем не наведено та не доведено, - колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відсутність поважних причин для поновлення строку звернення до суду з даним позовом та про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.

Згідно з частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У пункті 48 рішення Європейського суду з прав людини "Пономарьов проти України" (№ 3236/03) зазначено, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави.

Водночас навіть наявність об'єктивних та непереборних обставин, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не може розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку (справа «Олександр Шевченко проти України», пункт 27), оскільки у випадку, якщо минув значний проміжок часу з моменту закінчення пропущеного строку, відновлення попереднього становища учасників справи, що може бути зумовлено скасуванням рішення або визнанням незаконної дії (бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, буде значно ускладнено та може призвести до порушення прав та інтересів інших осіб.

Обґрунтовуючи висновки про обов'язок сторони належним чином використовувати процесуальні права, у пункті 35 рішення Європейського суду з прав людини "Юніон Аліментаріа Сандерс С.А. проти Іспанії" визначено, що заявник зобов'язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватися від використання прийомів, пов'язаних зі зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання ("Union Alimentaria Sanders S.A. v. Spain" № 11681/85).

Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс на інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»).

Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

У відповідності до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З урахуванням вищезазначеного колегія суддів приходить до висновку про те, що оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції ухвалив судове рішення, не допустивши порушень норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.

Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко