ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 липня 2020 року

м. Київ

справа № 175/3033/16-а(2-а/175/62/16)

адміністративне провадження № К/9901/23354/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Данилевич Н.А.,

суддів: Смоковича М.І., Шевцової Н.В.,

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Сільського голови Чумаківської сільської ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області ОСОБА_5 про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити певні дії , провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 07 грудня 2016 року (суддя Шабанов А.М.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року (головуючий суддя - Іванов С.М., судді Панченко О.М., Чередниченко В.Є.) у справі № 175/3033/16-а(2-а/175/62/16).

І. Суть спору

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до сільського голови Чумаківської сільської ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області ОСОБА_5 (далі - відповідач), в якому просив, з урахуванням уточненого адміністративного позову, визнати дії відповідача протиправними та такими, що порушують вимоги ст. ст. 40, 68 Конституції України щодо зобов`язання розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у строк, встановлений законом.

В обґрунтування заявлених вимог позивач посилається на те, що 25 травня 2016 року на підставі ст. 40 Конституції України, він як член громади звернувся до Чумаківського сільського голови ОСОБА_5 із запитом щодо надання йому інформації з питань які були висвітлені в «Звіті Чумаківського сільського голови ОСОБА_5 , про результати роботи за 2015 рік». Відповідачем було надано відповідь на звернення позивача від 23 червня 2016 року, в якій було порушено ст.40 Конституції України та ст.43 Регламенту Чумаківської сільської ради VII скликання. На підставі цього позивач звернувся до суду щодо визнання дії Чумаківського сільського голови ОСОБА_5, протиправними та зобов`язання розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 07 грудня 2016 року у позовних вимогах було відмовлено.

Відмовляючи в позовних вимогах, суд першої інстанції виходив з того, що рішення, прийняті відповідачем щодо надання відповіді на звернення позивача, вчинені на підставі, у порядку та у спосіб, що визначені законом, а тому є правомірними. Доказів, що свідчать про протилежне, до суду не надано.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року було скасовано постанову Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 07 грудня 2016 року та прийнято нову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи в позовних вимогах, суд апеляційної інстанції виходив з того, що поставлені позивачем у запиті питання, окрім п.5 «на яких підставах і законах ви позбавили селян городів, якими вони постійно користувалися», відносяться до публічної інформації, оскільки створюється сільською радою в процесі її діяльності, а тому позивачу повинна бути надана відповідь на всі питання, що викладені ним в запиті. Разом з тим, суд вказав, що не є розпорядниками публічної інформації у розумінні Закону № 2939-VІ народні депутати України, депутати місцевих рад та Верховної Ради АРК, голови районних, обласних рад, сільський, селищний, міський голова, судді, прокурори, державні виконавці тощо. Суд зазначив, що вказана правова позиція викладена і постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації». З огляду на вищенаведене, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що позивач хоча і виступав у спірних правовідносинах як запитувач інформації та звернувся із проханням надати інформацію саме в межах Закону України «Про доступ до публічної інформації», але звернувся із позовом до суду до неналежного відповідача, з огляду на що у задоволенні адміністративного позову слід відмовити.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

06 березня 2017 року позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 07 грудня 2016 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року, в якій просив їх скасувати та направити справу на новий розгляд до Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області.

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив про те, що суди не звернули увагу на те, що відповідно до вимог статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування» сільський, селищний, міський голова, зокрема забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об`єднань та видає розпорядження у межах своїх повноважень. Вказує, що відповідач не повідомила до якого органу державної влади слід звернутись із відповідним запитом.

Відповідачем по справі до Суду не були надані заперечення на касаційну скаргу, що не перешкоджає її розгляду по суті вимог.

Ухвалою Верховного Суду від 08 липня 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

25 травня 2016 року позивач, як член територіальної громади звернувся до Чумаківського сільського голови ОСОБА_5 , надати йому інформацію, з наступних питань: скільки було віддруковано примірників «Звітів»; в якій типографії друкувався «Звіт»; скільки коштував друк «Звіту», дизайн, розробка макету інше; на яких підставах і законах ви позбавили селян городів, якими вони постійно користувалися; кому розпайована земля, яка була в користуванні у мешканців села Зоря як городи; на яких умовах і кому проданий новий та старий дитсадки, а також стара школа разом з землею і за які кошти; кому надана земля мехдвору, стадіону.

При цьому у вказаному листі зазначалось про порушення головою Чумаківської сільської ради ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (а.с.5).

23 червня 2016 року виконавчим комітетом Чумаківської сільської ради відповідно до ст. 42 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» на звернення ОСОБА_1 , було надано відповідь за вих. № 648, відповідно до якої заявнику було повідомлено, що 19 вересня 2015 року на День села відповідач в присутності громади прозвітувала про результати роботи сільської ради за 2015 рік та прийнято рішення про опублікування вказаного звіту в інформаційному листку «Вісник Чумаківської сільської ради» для мешканців сіл Чумаки, Зоря, Маївка, Виноградне. Стосовно решти інформації було повідомлено, що понять, які містились у листі, ані законодавство, ані кадастрова/землевпорядна документація таких понять не містить і не може містити, та зазначено, що розпорядник інформації надає лише ту інформацію, якою володіє.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 40 Конституції України визначено гарантії держави, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Відповідно до частини 6 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» при здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. Сільський, селищний, міський голова щорічно звітує відповідно сільській, селищній, міській раді про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами відповідної ради.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 12 Закону України «Про доступ до публічної інформації» суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень.

Згідно положень ст. 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти (пункт 1 частини першої статті 22 Закону № 2939-VІ).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Відповідно до частини першої статті 5 та частини першої статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова (далі - міський голова) входить до системи місцевого самоврядування і є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Конституційний Суд України у пункті 4 Рішення від 6 липня 1999 року № 7-рп/990 роз`яснив, що міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема представляє територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян тощо; звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, міської ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства (частина третя статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Виконання цих функцій та повноважень має місце тому, що виборці обрали його і наділили мандатом (тобто дорученням).

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Колегія суддів зазначає, що посилання відповідача в оскаржуваній відповіді на формулювання позивачем поставлених у запиті питань не у відповідності до приписів чинного законодавства є безпідставними та необґрунтованими, адже запитувач інформації не зобов`язаний оперувати саме поняттями та визначеннями у чіткій відповідності до норм закону, в той час, як саме розпорядник інформації в силу виконуваних ним як суб`єктом владних повноважень функцій має самостійно визначити, якими саме нормативно-правовими актами та поняттями він має керуватися при наданні відповідної інформації.

Таким чином, суд апеляційної інстанцій дійшов правильного висновку про те, що поставлені позивачем у запиті питання, окрім п.5 «на яких підставах і законах ви позбавили селян городів, якими вони постійно користувалися», відносяться до публічної інформації, оскільки створюється сільською радою в процесі її діяльності.

Отже, відповідачем надано позивачу відповідь на запит не на підставі, та не у спосіб, що визначений законом.

Разом з тим, Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що залежно від того, у чиєму володінні знаходиться запитувана інформація, належним відповідачем за позовами щодо доступу до публічної інформації у таких випадках є або відповідний представницький орган місцевого самоврядування (сільська, селищна, міська, районна, обласна ради) або виконавчий орган місцевого самоврядування.

Колегія суддів вказує, що відповідь на запит позивача була надана саме Чумаківською сільською радою, яка є розпорядником запитуваної інформації, та підписана уповноваженою особою - ОСОБА_5 .

Визначене поняття «суб`єкт владних повноважень» не охоплює посадових осіб і службових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, оскільки за своїм статусом та колом повноважень вони не підпадають під розуміння органу державної влади та інших суб`єктів, зазначених у пункті 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ.

У зв`язку з цим такі особи не можуть (не мають здатності) виконувати обов`язки розпорядника інформації, у тому числі обов`язки щодо обліку та оприлюднення публічної інформації (статті 14, 15 Закону № 2939-VІ).

Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку про необхідність залишити позов без задоволення через неналежність відповідача (нездатність таким відповідачем порушити права позивача), оскільки суд апеляційної інстанції позбавлений процесуальної можливості на стадії апеляційного розгляду справи залучати другого відповідача або здійснювати заміну неналежного відповідача, а у відповідності до ст. 52 КАС України відповідними повноваженнями наділений лише суд першої інстанції.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, Верховний Суд вважає, що ключові аргументи касаційної скарги отримали достатню оцінку.

Згідно з частиною першою статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 343, 349-354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 07 грудня 2016 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року у справі № 175/3033/16-а(2-а/175/62/16) залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіН.А. Данилевич М.І. Смокович Н.В. Шевцова