Орган Держгеокадастру може відмовити у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою лише шляхом прийняття рішення. Надання простого листа вважається протиправною бездіяльністю (ВС/КАС, справа № 815/3474/17 від 29 липня 2020 р).

Фабула судового акту: Часто, суб’єкти владних повноважень відмовляють у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не рішенням (наказом) , а простим листом, складеним в довільній формі.

Такі дії органу влади є протиправними, адже останні зобов’язані діяти у відповідності до вимог законодавства, а відповідно, приймати рішення на сесії ради, якщо мова йде про передачу земель комунальної власності, або видавати розпорядження, якщо земельну ділянку відводить місцева адміністрація, або накази територіального органу Держгеокадастру щодо земель з цільовим призначенням "для ведення особистого селянського господарства", які знаходяться за межами населеного пункту.

У випадку, якщо у відповідь на клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, видано будь-який інший документ, аніж той, який передбачений законодавством (рішення/розпорядження/наказ), вважається, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

В такому випадку, суди не повинні навіть входити в обговорення вказаних у такому листі підстав відмови та надавати їм оцінку, оскільки такий документ, не є рішенням суб`єкта владних повноважень (індивідуальним актом), відтак не може бути предметом судового розгляду. ( це також передбачено ст. 22 ЗУ "Про землеустрій").

Фактичні обставини справи: Позивач звернувся до територіального органу Держгеокадастру із заявою-клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства. Головне управління Держгеокадастру листом відмовило особі у наданні дозволу, оскільки бажана земельна ділянка входить до переліку земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги.

Надалі, особа звернулась до суду з позовом до суду, в якому просила визнати протиправним рішення відповідача про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зобов`язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту.

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначала, що спірне рішення Головного управління Держгеокадастру є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки лист-відповідь відповідача містить посилання на норми законодавства, які регулюють інші правовідносини, а саме відповідач посилається на ст. 136 Земельного кодексу України.

Судом першої інстанції у задоволенні позову відмовлено, постановою апеляції рішення першої інстанції залишено без змін.

В свою чергу, Касаційний адміністративний суд частково задовольнив касаційну скаргу, визнавши протиправною бездіяльність головного управління Держгеокадастру, вказавши, що відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

Аналізуйте судовий акт: Зобов’язати надати дозвіл на розробку проекту землеустрою не є втручанням у дискреційні повноваження органу ( КАС/ВС у справі №825/2228/18 від 02 липня 2020 року)

Орган місцевого самоврядування НЕ наділений дискреційними повноваженнями при прийнятті рішення про надання дозволу на розробку проекту відведення з/д за ст. 118 ЗК України (ВС/КАС у справі № 819/570/18 від 11 вересня 2019р)

Суб’єкт владних повноважень НЕ наділений дискреційними повноваженнями, тобто не має право діяти на власний розсуд, коли відповідно до закону правомірним є лише один варіант рішення чи діяльності (ВС/КАС від 06 березня 2019р, №1640/2594/18)

Повторна відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав, не визначених законодавством свідчить про відсутність наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення (ВС/КАС, № 360/536/17-а, 14 травня 2020)

Орган Держгеокадастру НЕ має право відмовити у затвердженні проекту землеустрою з/д, яка приватизується, з будь-яких підстав, якщо такий проект погоджено у порядку встановленому ст. 186-1 ЗК України (ВС/КАС, № 820/4852/17 від 30 жовтня 2018р.

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 липня 2020 року

Київ

справа №815/3474/17

адміністративне провадження №К/9901/39668/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стеценка С.Г.,

суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 815/3474/17

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області

про визнання протиправним рішення, зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року (головуючий суддя Кравченко М.М.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Осіпова Ю.В., суддів: Димерлія О.О., Скрипченка В.О.), -

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, в якому просила: визнати протиправним рішення відповідача про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області, викладеного в листі від 28.03.2017 №Є-3239/0-2404/6-17; зобов`язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області.

2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначала, що спірне рішення Головного управління Держгеокадастру в Одеській області є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки лист-відповідь відповідача містить посилання на норми законодавства, які регулюють інші правовідносини, а саме відповідач посилається на ст. 136 Земельного кодексу України, тоді як позивач звертався із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку ст. 118 Земельного кодексу України.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

4. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року залишено без змін.

5. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що на момент надання відповідачем відповіді позивачу на його заяву-клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, тобто станом на 28.03.2017, вказану земельну ділянку вже було включено до Переліку земельних ділянок, права оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами. Зважаючи на викладене, у зв`язку з невідповідністю місця розташування спірної земельної ділянки вимогам ЗК України (така включена до Переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону), суди дійшли висновку про те, що відповідач правомірно відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність спірної земельної.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. У березні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог повністю.

7. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що суди застосували до спірних правовідносин ч. 3 ст. 136 Земельного кодексу України, згідно якої земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів. Однак, скаржник вважає, що до спірних правовідносин необхідно було застосовувати ст. 118 Земельного кодексу України.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. 16.03.2018 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

9. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.03.2018, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гімон М.М., судді: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.

Ухвалою Верховного суду від 22.03.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .

10. У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М.М., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 26.06.2019 №854/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.06.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.

11. Ухвалою Верховного Суду від 28.07.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 29.07.2020.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. 28.02.2017 ОСОБА_1 звернулася до ГУ Держгеокадастру в Одеській області із заявою-клопотанням, в якому просила надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2,0 га на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області (за межами населених пунктів).

13. До свого клопотання ОСОБА_1 надала копію паспорта, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номеру, графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, а саме відомості з документації із землеустрою, що включена до Державного фонду із землеустрою, з позначенням місця розташування земельної ділянки на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області, орієнтовною площею 2,0 га рілля, із земель сільськогосподарського призначення від 22.02.2017 за №Є-660/0-900/6-17.

14. Однак, 28.03.2017 ГУ Держгеокадастру в Одеській області своїм листом №Є-3239/0-2404/6-17 відмовило ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області, оскільки бажана земельна ділянка входить до переліку земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги.

15. Вказана відмова ГУ Держгеокадастру в Одеській області мотивована тим, що відповідно до доручення Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України Гройсмана В.Б. №37732/0/1-14 від 08.10.2014 та наказу Держземагентства України від 15.10.2014р. №328 «Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014р.», ГУ Держземагентства в Одеській області наказом від 18.09.2014р. №77 із змінами від 24.03.2017р. №144, затверджено перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами, і до якого вже включена земельна ділянка, що вказана у клопотанні ОСОБА_1

16. На підставі частини 3 статті 136 Земельного кодексу України Головним управління Держгеокадастру в Одеській області відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки та запропоновано придбати право на бажану земельну ділянку на земельних торгах.

17. Не погоджуюсь з відмовою відповідача у надані дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, позивач звернулася до суду із даним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

19. Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

20. Законом, який регулює земельні правовідносини, є ЗК України, а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.

21. Відповідно до пункту б) частин першої статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

22. Відповідно до частин першої-третьої статті 116 ЗК України громадяни набувають права власності земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

23. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (п. «в» частина третя статті 116 ЗК України).

24. У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

25. З огляду на це, позивач, який є громадянином України, має право на набуття права власності на земельну ділянку для особистого селянського господарства.

26. Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Водночас, ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує.

27. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України така процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування.

28. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 ЗК України. Відповідно до положень частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

29. Відповідно до ч. 3 ст. 136 Земельного кодексу України земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.

30. У частині сьомій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

31. У цій же частині статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

32. Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

33. В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України.

34. Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту.

35. Водночас, у частині сьомій статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

36. Для порівняння, у частині дев`ятій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

37. У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

38. Правовий статус ГУ Держгеокадастру в області визначено Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333.

39. У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

40. Відповідно до пункту 10 Положення начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

41. Згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015р. №600 (яка була чинна на момент розгляду відповідачем клопотання позивача), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

42. Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

43. Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 №34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 №888/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

44. Отже, положеннями вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника. Листи складаються лише у разі надання відповіді на звернення громадян.

45. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 28 травня 2020 року у справі №813/1949/16.

46. Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

47. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 18 червня 2020 року у справі №823/1166/17, від 25 червня 2020 року у справі №818/1010/17.

48. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.

49. Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині шостій статті 118 ЗК України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов`язання ГУ Держгеокадастру прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

50. У разі неприйняття такого рішення у належній формі упродовж встановленого законом строку, тобто у разі протиправної бездіяльності відповідача, особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки (абзац третій частини сьомої статті 118 ЗК України).

51. Відповідно до частини дев`ятої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

52. Частиною десятою статті 118 ЗК України визначено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

53. Отже, ненадання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні у встановлений строк не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки особа має право замовити розробку такого проекту самостійно. Таким чином, дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність.

54. Зазначений правовий висновок Верховний Суд висловлював у постанові від 31.01.2018 у справі №814/741/16, постанові від 14.03.2018 у справі №804/3703/16.

55. Закон не забороняє діяти так само і у разі прийняття відповідним органом у належній формі рішення про відмову у наданні дозволу з підстав, які особа вважає незаконними.

56. Суд звертає увагу, що відповідно до статті 22 Закону України від 22.05.2003 №858-IV «Про землеустрій» землеустрій здійснюється на підставі: а) рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою; б) укладених договорів між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою; в) судових рішень.

57. Таким чином, підставою для розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, окрім рішення про надання дозволу, може бути договір або судове рішення.

58. Суд відзначає, що надання дозволу не гарантує особі прийняття відповідним органом рішення про надання земельної ділянки у власність. Дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є лише стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність.

59. Законний інтерес особи полягає не в отриманні дозволу, а в отриманні земельної ділянки у власність. Відтак, в судовому порядку підлягає захисту саме право на отримання земельної ділянки у власність.

60. Суд, також відзначає, що ЗК України не передбачає можливості оскарження відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

61. Відтак, оскільки протиправна бездіяльність у вигляді ненадання дозволу не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, то, на думку Суду, і протиправне рішення у вигляді незаконної відмови у наданні дозволу, теж не повинно бути перешкодою.

62. Таким чином, у разі протиправної бездіяльності відповідного органу у вигляді ненадання дозволу у належній формі на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у встановлений строк, відповідно до абзацу третього частини сьомої статті 118 ЗК України особа має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

63. З метою ефективного захисту прав людини у сфері земельних правовідносин та усунення необґрунтованих перешкод, Суд вважає, що зазначений підхід повинен застосовуватися і у випадку ухвалення протиправного рішення у вигляді незаконної відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

64. Аналогічний висновок правозастосування наведених норм матеріального права сформульовано й у постанові Верховного Суду від 11.04.2018, прийнятій за наслідками касаційного розгляду справи №806/2208/17.

65. Оскільки відповідач не прийняв жодного передбаченого законом рішення за наслідками розгляду клопотання позивача, а лише надіслав позивачу лист, у якому вказано, що на підставі частини 3 статті 136 Земельного кодексу України позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки та запропоновано придбати право на бажану земельну ділянку на земельних торгах, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій не повинні були входити в обговорення вказаних у цьому листі відповідача підстав відмови та надавати їм оцінку, оскільки такий документ, як лист, не є рішенням суб`єкта владних повноважень (індивідуальним актом) у розумінні пункту 19 частини першої статті 4, частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, відтак не може бути предметом судового розгляду.

66. В контексті вказаного, Верховний Суд зазначає, що відповідач, у даному випадку, не вчиняв дій щодо відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, натомість допустив протиправну бездіяльність, не прийнявши жодного з передбачених статтею 118 ЗК України рішень.

67. Таким чином, виходячи з обставин цієї справи, встановлених судами під час її розгляду, враховуючи приписи наведених вище положень законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини, висловлені Верховним Судом правові позиції, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню із скасуванням судових рішень судів попередніх інстанцій та ухваленням нового рішення про часткове задоволення позову шляхом визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання відповідача у передбачений Земельним кодексом України строк розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства з видачою за наслідками його розгляду наказу по суті порушеного у клопотанні питання у відповідності з вимогами статті 118 Земельного кодексу України.

68. Суд касаційної інстанції при прийнятті даного рішення також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії», заява № 303-A, п. 29).

69. За правилами частини пункту 3 частини першої статті 349, частин першої, третьої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"), суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд. Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

70. Керуючись статтями 344, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року.

Ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправним рішення, зобов`язання вчинити певні дії задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру в Одеській області стосовно нерозгляду у передбачений законодавством спосіб клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення у власність для ведення особистого селянського господарства земельної ділянки орієнтованою площею 2,0 га на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області.

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області у передбачений Земельним кодексом України строк розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення у власність для ведення особистого селянського господарства земельної ділянки орієнтованою площею 2,0 га на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області й видати за наслідками його розгляду наказ по суті порушеного у клопотанні питання у відповідності з вимогами статті 118 Земельного кодексу України.

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець

Л.В. Тацій ,

Судді Верховного Суду