Кому «халявної» землі від КМУ, або Чи стали громади реальними власниками обіцяних Гройсманом сільгоспземель?

З 1 лютого 2018 року стартувала передача земель поза межами населених пунктів урядом до об’єднаних територіальних громад (ОТГ). За оцінками Мінагрополітики, таких земель уже передали близько 20 тис. га. Загалом, 665 уже створених ОТГ отримають у власність близько 760 тис. га землі. Де-юре за децентралізацію відповідає Мінрегіонбуд, але де-факто за земельну – Держгеокадастр. «У нас немає інформації про кількість переданих до ОТГ земель, бо Держгеокадастр більше координує ці дії з Мінагрополітики. Вони розуміють, чи справді ця земля передається в комунальну власність. Загалом же це розпорядження уряду – тільки перший крок у питанні передачі с/г земель за межами населених пунктів ОТГ, і без ухвалення базового закону він тимчасовий. Для нас дуже важлива можливість саме управління й обліку всіх земель. Це стосується державної землі, яка є в межах ОТГ, а також – запасу», – розповів в-2018-roku-ne-zalishalosya-jodnogo-rayonu-bez-otg" rel="nofollow" target="_blank"> інтерв’ю AgroPolit.com віце-прем’єр-міністр, міністр регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ Геннадій Зубко. AgroPolit.com розібрався від «А» до «Я» з механізмом передачі цих земель ОТГ від уряду. Ось що ми побачили.

Читати до теми: Децентралізація в Україні — райони, що зникають, нові області й мегаполіси

ПОЗИЦІЯ УРЯДУ

Держгеокадастр має передати землі державної власності за межами населених пунктів у комунальну власність об’єднаних територіальних громад до кінця 2018 року. «Не дай Боже, хтось спробує передати землю поза межами населеного пункту (без згоди ОТГ. – Авт.). За це буде чітка кримінальна відповідальність – викинемо з кабінету», – попереджав від самого початку прем’єр-міністр України Володимир Гройсман.

Для підтримки процесу передачі державних земель за межами населених пунктів у комунальну власність ОТГ створено спеціальний сайт. Для консультацій відкрито гарячу лінію 0800502528. Уся сіль передачі землі ОТГ розписана у розпорядженні уряду від 31 січня 2018 року №60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об’єднаних територіальних громад».

Нагадаємо, що у державній власності перебуває 10,4 млн га с/г угідь, з яких 3,2 млн га – у постійному користуванні державних підприємств, установ та організацій, 2,5 млн га – у запасі (не надані у власність та користування), решта – в оренді. В структурі держави площа сільськогосподарських земель становить 42,7 млн га (70% території України), а ріллі – 32,5 млн га (78,4% усіх сільськогосподарських угідь).

Опитані AgroPolit.com експерти вказують на кілька ключових моментів, де слід розставити крапки над «і» щодо передачі землі ОТГ.

Читати до теми: Земельна децентралізація — Show Is Go On, або Як Гройсман «кинув» Порошенка на землі!

1. Які права отримують ОТГ на таку землю?

Прав багато, але в реальності виходить якось половинчасто – і ось чому.

Адвокат, партнер правничої фірми «Софія» Олександр Поліводський нагадує, що всі повноваження виписуються в земельному законодавстві.

«Після передачі у комунальну власність, вони можуть розпоряджатися ними відповідно до закону та повноважень: продати землю не можна (в межах мораторію), але можна приватизувати за безоплатної приватизацією, можна здати в оренду, більше нічого не передбачено», – озвучує перелік можливостей для ОТГ.

Права правами але реальність із новоспеченим земельним добром значно інша, пояснює заступник голови ради Асоціації «Земельна спілка України» Андрій Мартин. На його думку, розпорядження уряду про передачу сільськогосподарських земель ОТГ – це яскравий піар-хід, і не більше.

Насправді цей документ жодних передумов для справжньої децентралізації не створює. Реальна земельна децентралізація – це коли місцеві громади отримують можливість самостійно розпоряджатися всією землею у межах громади! А що робить це розпорядження? Держгеокадастр надає місцевим громадам у комунальну власність переважно ті ділянки, які він вже передав в оренду! Яка користь керівництву ОТГ від того, що громаді віддають уже передану в оренду на 7 чи 10 років землю? Вона тільки на папері вважатиметься комунальною, а реально розпоряджатися нею громада не зможе. До того часу, як закінчиться укладений договір оренди, навіть інший склад ради вже розпоряджатиметься землею. Тобто, ОТГ у більшості випадків стають номінальними власниками. Так, передана земля рахуватиметься як комунальна власність, але фактично повернеться в управління громади досить нескоро. До того ж, врахуйте: більшість договорів оренди укладаються таким чином, щоб автоматично продовжитися на другий термін. Відтак, об’єднаним громадам віддають землю за принципом – «на тобі, Боже, що мені негоже», а звичайні «необ’єднані» сільські громади взагалі не отримують нічого», – пояснює він.

Читати до теми: Андрій Мартин: Держгеокадастр і надалі залишатиметься реальним «хазяїном всія земель»

2. Чи дійсно земля потрапляє у комунальну власність ОТГ?

«Землі можуть перейти у комунальну власність ОТГ за умови, що буде прийнято рішення про передачу та рішення про прийняття у власність цих земель, будуть визначені межі земельної ділянки, її кадастровий номер та всі інші характеристики земельної ділянки. Згідно зі ст. 117 ЗК України, громади можуть отримувати землі у комунальну власність, навіть якщо ці землі розташовуються поза межами населених пунктів», – зазначає Поліводський.

Детальніше про цю процедуру розповідає адвокат, консультант ГО «Бізнес Варта» Андрій Наход. Окрім ст. 117 ЗКУ, законодавчий механізм передачі державних земель у комунальну власність ОТГ передбачений і законом №24 «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 26.) і загалом процедура схожа до передачі земель АТОшникам.

Наход пояснює, що механізм передачі базується на заявницькому принципі:

1. Відповідно до своїх повноважень, ОТГ ухвалює рішення про прийняття у власність та управління землями с/г призначення поза межами населеного пункту.
2. ОТГ звертається до обласного управління Держгеокадастру з клопотанням про передачу земель.
3. Проводиться інвентаризація земель ОТГ, які досі не були передані у користування чи власність. Розпорядження також передбачає передавання у власність громадам тих ділянок державної власності, які перебувають в оренді.
4. Реєстрація проінвентаризованих ділянок у державному кадастрі. Держгеокадастр повинен забезпечити формування земельних ділянок державної власності поза межами населеного пункту.
5. Передача земель у комунальну власність громади наказом начальника обласного управління Держгеокадастру.

«Передача земель відбудеться після фактичного внесення даних про земельні ділянки передані ОТГ до бази ДЗК та встановленням меж таких ОТГ. Кабмін не буде передавати землю. Передачу здійснюватиме Держгеокадастр», – підсумовує він.

Заступник голови громадського руху «Кріпак» Євген Черняк уточнює до сказаного, що уряд своїм рішенням передає відповідні землі з державної у комунальну власність.

Народний депутат, член парламентського комітету з питань аграрної політики та земельних відносин, голова підкомітету з питань земельних відносин Олег Кулініч також запевняє, що земельна ділянка, яка була у державній власності, переходить у комунальну, але є винятки.

«У законопроектах №4355 та №7318 (поданих раніше до Ради) ми пропонували спрощену процедуру передачі: потрібно було встановити зовнішні межі – і спокійно передати. Процедура, запропонована Кабміном, дещо складніша... Хоча порушень немає, все робиться в межах законодавства, проте не в комплексі… Проблема в тім, що залишаються землі у колективній власності та інші, які таким чином не можна передати», – уточнює він.

Не поділяє оптимізму колег заступник голови ради асоціації «Земельна спілка України» Андрій Мартин. «Є і ще один цікавий момент. Коли урядовці готували це розпорядження, вони «забули» про важливий нюанс – згідно зі статтею 9 Закону України «Про оренду землі», відчужувати земельні ділянки державної та комунальної власності можна виключно за згодою орендаря! Інакше кажучи, от зараз Держгеокадастр передає ОТГ вже орендовані земельні ділянки, але робити це можна лише за згодою орендаря земельної ділянки. Якщо ж він не погодиться – ОТГ нічого не отримує. На практиці ж ніхто ні з ким нічого не погоджує, тому можна констатувати, що більшість «передач» відбувається усупереч закону, що в подальшому стане прекрасною юридичною підставою, щоби «відмотати» більшу частину «гройсманівської» земельної децентралізації назад», – називає міну сповільненої дії цього розпорядження Мартин.

Читати до теми: Чи відродиться корупція в орендних торгах за держземлі? Практика і виклики

3. Чи змінюються юридичні межі громади після передачі земель та на підставі чого?

Ще одне питання, а що ж відбувається з межами ОТГ після того, як землі передали?

Олександр Поліводський пояснює, що межі ОТГ, межі населеного пункту й межі окремої земельної ділянки – все це різні поняття.

Межі громад під час передачі до їхньої власності земельних ділянок із державної власності не змінюються. Згідно зі ст. 117Земельного кодексу, земельні ділянки можуть переходити у комунальну власність без зміни меж об’єднаних територіальних громад. У Земельному кодексі описані випадки, коли окремі земельні ділянки, перебуваючи за межами населеного пункту, все одно є у власності громад, і навпаки – деякі земельні ділянки державної власності, наприклад, землі оборони, можуть у межах населених пунктів залишатися в державній власності. Про зміни меж у розпорядженні №60-р не йдеться. Повноважень щодо розпорядження та передачі земельної ділянки у власність цим розпорядженням не надається. Наприклад: якщо є якась громада населеного пункту, то, теоретично, вона може мати у власності земельну ділянку в зовсім іншій області… Після передачі земель межі населених пунктів не змінюються, бо ОТГ можуть поєднувати кілька населених пунктів», – розповідає юрист.

Дійсно, після передачі земель у власність ОТГ, межі не змінюються, розповідає керівник програми практичної політики, експерт Інституту Політичної Освіти Олександр Солонтай. Але в цій процедурі є свої нюанси. «Змінювати їх може лише Верховна Рада України. Це повноваження передбачене Конституцією України, воно належить до їхньої компетенції, і жодна активність уряду без відповідного голосування у ВРУ не може змінити цієї ситуації, адже це пряма конституційна норма», – каже він. За словами Солонтая, є 2 варіанти того, як рухається ВРУ у закріпленні меж за громадами: «Перший – Рада ухвалює один закон, відповідно до нього здійснюється механізм і спосіб, коли одночасно відбувається процес передачі земель і зміни меж. Тобто, ВРУ має ухвалити механізм, а Міністерство аграрної політики та продовольства України з об’єднаними громадами обласного значення цей механізм втілює. Другий – ВРУ голосує в кожному окремому випадку за зміну меж. Є багато прикладів зміни відповідних меж після голосувань», – пояснює він. Водночас Солонтай наголошує, що наразі немає жодної гарантії, що державні землі все ж перейдуть у комунальну власність ОТГ, адже розпорядження – це не закон, і воно тільки частково вирішує земельне питання з цього ракурсу.

Тож рано чи пізно, додають експерти, постане питання розподілу меж районів за формування ОТГ на території двох суміжних районів. А зміна районів, як писалося вище, без парламенту неможлива, підкреслюють юристи. Андрій Наход ще раз «розжовує» цю законодавчу дилему. «Без змін/встановлення меж ОТГ виникатимуть проблеми зі встановленням прав конкретної ОТГ на конкретні ділянки. Розпорядженням уряду не вирішено питання визначення і внесення до земельного кадастру відомостей про межі ОТГ та інших громад. Це несе ризики судових спорів та конфліктів», – пояснює він. Наход нагадав, що межі ОТГ закріплюються/встановлюються відповідно до законодавства із застосуванням норм Земельного кодексу, закону про землеустрій. «Рішення про встановлення та зміну меж районів і міст приймається ВРУ за поданням Кабміну. Якщо ОТГ створена із громад, котрі входять до суміжних районів, вважаю, без ВРУ не обійтися. Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, ухвалюються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад», – підкреслює юрист. Тож, на його думку, мало лише передати у комунальну власність, слід добити питання визначення меж ОТГ.

Читати до теми: -2018-roku-ne-zalishalosya-jodnogo-rayonu-bez-otg" rel="nofollow" target="_blank">Геннадій Зубко: Жорстке завдання – щоб на кінець 2018 року не залишалося жодного району без ОТГ

4. Постанова – не закон, або Які можуть бути наслідки?

Трохи дивно, чому для такого важливого питання (як передача с/г земель ОТГ назавжди) використовують саме розпорядженням (цей документ – далеко не перший в ієрархії урядової документації)? Розпорядження підписав прем’єр-міністр України, а передання земель державної власності проводиться на підставі наказу керівника Держгеокадастру відповідної області. Ми поцікавилися у експертів, чи нормально це та які наслідки цього можуть бути.

«Те, що процедура передачі земель підкріплена саме розпорядженням, а не постановою чи законом, має юридичні підстави. Зокрема, у регламенті Кабінету Міністрів України визначено, що передача майна оформлюється саме розпорядженням. Постанова – для різних положень, інструкцій, порядків, тобто, більше для актів, які не обмежують свою дію в часі. Розпорядження землями – одноразова дія: передали – і все. Саме тому й оформили це все розпорядженням», – вважає Євген Черняк.

Олександр Поліводський натомість каже, що повноваження щодо розпорядження та передачі земель у комунальну власність доцільніше визначати на рівні закону. Раніше такі спроби були, вони виходили з ідеї децентралізації, проте на рівні закону, на жаль, не ухвалювалися, пояснює він.

Питання розподілу повноважень щодо передачі земель з державної до комунальної власності вже багато разів було на рівні врегулювання закону, і здавалося, що на цьому рівні його було врегульовано. Принаймні один закон так і називався «Про розмежування земель державної та комунальної власності», однак втратив чинність у 2012 року, згідно із законом від 6 вересня 2012 року, у якому міститься така норма: «З дня набрання чинності цим законом землі державної та комунальної власності в Україні вважаються розмежованими». Згідно з Конституцією України та земельного законодавства повноваження між державними органами розмежовуються наступним чином: органи місцевої влади мають повноваження в межах населених пунктів, а державної влади – за межами населених пунктів, тобто, за межами міста чи села», – наводить приклад, як попередні уряди закріплювали земельні питання, адвокат.

Формат документа для юридичного закріплення земельної децентралізації викликає деякі питання і в Солонтая. «Кабмін має право на здійснення нормативних документів, розпоряджень і постанов – це нормально. Але ці питання є повноваженнями не уряду, а ВРУ, тому уряд не матиме результатів. Не через конкретну назву документа, а саме через відсутність повноважень», – відзначає особливості земельної законодавчої гри він. Солонтай вважає, що земельна децентралізація в такому форматі не піде.

На мою думку, для того, щоб громада прийняла у комунальну власність державні землі, цього розпорядження недостатньо. Наслідком того, що процедура передачі земель підкріплена саме розпорядженням, а не постановою чи законом, буде безрезультативність. Максимум, чого можна буде досягнути, – це посилення впливу органів самоврядування на землі, які їх оточують. Але не вдасться досягнути результату в ліквідації державної вертикалі та створенні повноцінного самоврядування на українських землях. Цього не відбудеться через прийняття розпорядження чи постанов, тільки закон може це змінити. Єдиний обхідний варіант – постанова ВРУ, але в такому випадку Рада повинна буде голосувати не один, а багато разів. ВР на це не піде, бо якщо вже в неї є політична воля змінювати цю ситуацію, то вона б ухвалила закон», – пояснює Солонтай.

Розпорядження в такому питанні може обернутися проти уряду іще однією великою неприємністю, попереджають юристи. «Вважаю поганою практикою те, що процедура передачі земель підкріплена саме розпорядженням. На мою думку, є ризики оскарження в судовому порядку обраної версії уповноваження на передачу земель, як і самої передачі. Без повноцінного законодавчого врегулювання можуть бути негативні наслідки. Є судова практика скасування постанов КМУ, котрі врегульовують ті сфери діяльності, які потребують цього на законодавчому рівні», – прогнозує Андрій Наход. У чому може бути проблема – експерт озвучував вище.

Згоден із тим, що розпорядження не вирішує проблему земельної децентралізації комплексно, й Кулініч. На його думку, слід приймати повноцінний закон. Наразі у Раді є 2 варіанти вирішення проблеми. «Є два таких законопроекти: №4355 (про передачу землі всім громадам) – підтриманий в аграрному комітеті в другому читанні – можна спробувати голосувати за нього. В разі, якщо ми його провалимо, буде зрозуміло, хто з депутатів за децентралізацію, а хто – проти. Другий – №7118(передає землі тільки об’єднаним громадам), підтриманий у комітеті в першому читанні», – пояснює нардеп.

Читати до теми: Рубікон децентралізації – успіхи головної реформи останніх 4 років

5. Чи завершена земельна децентралізація?

Всі опитані експерти одноголосні – оцінювати земельну децентралізацію зарано, бо немає чого.

Народний депутат («Самопоміч»), член аграрного комітету Іван Мірошніченко так оцінює історію з передачею с/г земель ОТГ.

Історія про передачу земель ОТГ – це все псевдогра. Протягом 4 років було багато законопроектів, дискусій та публічного бажання «всіх і вся» зробити це, але цього на практиці так і не сталося. Тобто, по-перше, людей дурять. По-друге, варіантів законопроектів було вже чимало: перший зареєстрували під номером №4445 (я також був його співавтором), далі були інші – №7118 урядовий, президентський – №7363, ще один комплексний від депутатів – №4355. По-третє, передавати землі треба було законом, а не розпорядженням КМУ. Про що свідчить передача таких земель громадам цією постановою КМУ? Про те, що знову відбувається нікому не потрібне змагання всередині влади. Це ніщо інше, як ручний режим передачі земель, інакше кажучи, ОТГ в такому разі залежні від КМУ», – пояснює він.

Схожі аргументи і в інших депутатів та експертів.

«На законодавчому рівні не визначено мету та критерії децентралізації, не лише у сфері земельних відносин, а й в усіх інших. Відтак, є проблема у юридичній досконалості процесів, які часто називають децентралізацією. Було б правильнішим вирішувати такі непрості питання на рівні закону. Усі знають, що це потрібно, та формальних критеріїв не окреслено. Тому завершена чи не завершена децентралізація – люди оцінять в цілому: чи подобається їм та чи змінилося щось у їхньому житті на краще», – розповідає Поліводський.

«У 2014 році було ухвалено рішення про те, що Україна перестане бути єдиною країною, де існує таке поняття, як «землі за межами населених пунктів», і, на жаль, відтоді, як законопроект зареєстровано в 2014 році, так і зареєстровані законопроекти в 2015, 2016 та 2017 роках не пройшли Верховну Раду, всі вони були відхилені. Тому законодавчого механізму немає. Спроби Кабміну діяти за межами чинного законодавства успіху не мали. Як наслідок, станом на сьогодні в Україні не передані землі за межами населених пунктів об’єднаним територіальним громадам і містам обласного значення», – додає практичного фактажу Солонтай. За його оцінками, децентралізація виконана тільки на 15 – 20%. До речі, він наполягає, що, попри заяви уряду, він не знає жодного прикладу передачі земель у власність об’єднаних територіальних громад. «Я гадаю, передачі не відбудеться, буде просто посилення розмови про це та про цю роботу», – пояснює політолог.

Поки що нема що оцінювати в питанні передачі землі ОТГ, вторить Солонтаю і Андрій Наход. «Перші передачі земель можуть відбутися в найближчі місяці. Планово повна передача всіх земель, які хочуть передати, повинна відбутися на початку 2019 року», – каже він.

Не поспішає з висновками і Черняк. «Про успішність чи неуспішність говорити рано. Подивімося на динаміку передачі земель у 2018 році, тоді робитимемо проміжні висновки», – підсумував експерт.

Автори статті:

Наталія Білоусова головний редактор AgroPolit.com,

Лілія Половинко

Фото: Агрополіт