Анатолій Пашинський: Розірвання Київрадою договорів оренди землі в односторонньому порядку: робота над помилками

Час іде, проте деякі речі залишаються незмінними – з 1991 року і по сьогодні практично у кожному порядку денному пленарного засідання Київради є питання оренди землі. Київрада як представницький орган громади та розпорядник комунальних земель невпинно надає столичні ділянки в постійне користування чи оренду, а також періодично розглядає питання поновлення вже укладених договорів.

Разом з тим, кожному з нас властиво помилятись, і Київрада тут – не виняток. В окремих випадках земля опиняється в оренді у недобросовісних забудовників, які нехтують інтересами мешканців, зухвало порушують умови договору і положення законодавства. Одним з можливих інструментів реагування ради на таку ситуацію є прийняття рішення ради про розірвання договору оренди землі в односторонньому порядку. Проте чи є такі дії ради законними? Як ефективно захистити інтереси громади, при цьому залишившись у правовому полі? Спробуємо розібратись.

Згадайте новину: Договір оренди землі укладається за новою формою

Мовою теорії

Кожному юристу добре відомо, що сама сутність приватноправових відносин не допускає розірвання договору в односторонньому порядку. Разом з тим, для повного розуміння будь-якої правової аксіоми її слід дочитувати до кінця: «Зміна та розірвання господарських договорів в односторонньому порядку не допускається, якщо інше не передбачено законом або договором» (ст. 188 ГК). Отже, за загальним правилом господарський договір дійсно не може бути розірваний в односторонньому порядку, окрім випадків, коли такі дії прямо допускаються законом або договором.

Закон України «Про оренду землі» виділяє три види розірвання договору оренди землі, які в жодному разі не слід ототожнювати:

Розірвання договору за згодою сторін – «договір оренди землі може бути розірваний за згодою сторін» (ч. 3 ст. 31 Закону).

1. Дострокове розірвання договору оренди землі – «на вимогу однієї зі сторін договір оренди може бути достроково розірваний за рішенням суду в порядку, встановленому законом» (ч. 3 ст. 31 Закону). Підстави для дострокового розірвання через суд закріплені в ч. 1 ст. 32 Закону та полягають у невиконанні орендарем своїх обов’язків, визначених положеннями закону або договору.
2. Розірвання договору оренди землі в односторонньому порядку – «розірвання договору оренди землі в односторонньому порядку не допускається, якщо інше не передбачено законом або цим договором» (ч. 4 ст. 31 Закону, що за своєю сутністю дублює вищезгадану ст. 188 ГК).

Виходячи з зазначеного, Київрада як сторона господарського договору оренди має два шляхи його неконсенсусного розірвання – достроково через суд і в односторонньому порядку за власним рішенням. «Дострокове» розірвання через суд можливе у разі наявності підстав, визначених у ч. 1 ст. 32 Закону, а «одностороннє» розірвання за рішенням ради – при наявності підстав, безпосередньо передбачених в самому договорі оренди.

Найкращою ілюстрацією реалізації права на одностороннє розірвання є п. 39 Типового договору оренди землі, затвердженого Постановою КМУ від 03.03.2004 № 220:

39. Розірвання договору оренди землі в односторонньому порядку допускається/не допускається (непотрібне закреслити).

Читайте статтю: Орендна плата за землю: підстава для припинення договору

Умовами розірвання договору в односторонньому порядку є: ……………………………….

Слід зауважити, що розірвання договору оренди в односторонньому порядку за наявності відповідних положень у договорі має здійснюватися саме рішенням ради, оскільки згідно з статтею 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення є єдино можливою формою волевиявлення ради.

Право на розірвання договору оренди в односторонньому порядку за рішенням ради неодноразово підтверджував ВГСУ, зокрема у своїх постановах від 10.11.2015 і 19.07.2016 у справі № 910/27023/14 та від 03.12.2015 у справі № 910/9190/15:

Правове регулювання надає одній із сторін договору право відмовитись від договору на свій розсуд за наявності домовленості про це між сторонами в умовах договору та за наявності підстав передбачених цим же договором. З огляду на викладене, визнаються помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що відповідач не мав права на розірвання договору в односторонньому порядку шляхом прийняття міською радою відповідного рішення

При цьому слід окремо наголосити, що мова іде саме про прийняття радою рішення про одностороннє розірвання договору оренди, а не про скасування рішення ради про передачу відповідної земельної ділянки в оренду. Так, відповідно до рішення Конституційного суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009 органи місцевого самоврядування при здійсненні своїх повноважень приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб’єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. При цьому органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати чи вносити зміни до своїх попередніх рішень, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав і охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Таким чином, з огляду на «гарантію стабільності суспільних відносин» ненормативні правові акти як акти одноразового застосування, що вичерпують свою дію фактом їх виконання, не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування. Рішення ради про передачу ділянки в оренду є ненормативним актом індивідуальної дії, а отже відповідно до рішення КСУ не може бути скасоване місцевою радою.

Читайте статтю: Орендна плата за землю: підстава для припинення договору

Розірвання договору оренди по-київськи

На сьогодні в місті Києві зареєстровано близько 3,5 тис. договорів оренди землі комунальної власності. Оскільки Київрадою свого часу не було затверджено єдиних типових умов договору оренди, вони прописуються Департаментом земельних ресурсів КМДА ad hoc під кожного конкретного орендаря. У той же час абсолютна більшість цих договорів, зокрема пункти 8.4 та 11.4 цих угод, оформлені за схожим шаблоном.

Пункт 8.4 договору закріплює обов’язки орендаря: приступити до використання ділянки, завершити забудову протягом 3 років, використовувати ділянку за цільовим призначенням, своєчасно вносити орендну плату, забезпечувати доступ до земельної ділянки контролюючих органів тощо. В окремих випадках в пункт 8.4 включаються певні специфічні обов’язки під конкретного орендаря – наприклад передбачити в проекті будівництва дитячий дошкільний заклад або забезпечити певну кількість паркомісць.

Практично кожний договір оренди містить аналогічно сформульований пункт 11.4 щодо можливості розірвання договору:

Договір може бути розірваний:

- за взаємною згодою сторін;

- за рішенням суду в порядку, встановленому законом;

- в односторонньому порядку за ініціативою Орендодавця, із звільненням Орендодавця від відповідальності згідно з Господарським кодексом у разі, коли Орендар використовує земельну ділянку способами, які суперечать екологічним вимогам [1], не за цільовим призначенням [2], систематично не сплачує орендну плану (протягом півроку) [3], порушення строків завершення забудови Земельної ділянки, встановлених п. 8.4. Договору (три роки) [4], здійснення без згоди Орендаря передачі або відчуження права користування земельною ділянкою третім особам [5].

Як вбачається з наведеного формулювання, більшість договорів оренди землі у абз. 3 п. 11.4 встановлюють 5 стандартних підстав для розірвання договору оренди в односторонньому порядку через рішення Київради. Разом з тим, за весь час діяльності Київради лише незначна кількість рішень про одностороннє розірвання були юридично правильно оформлені та обґрунтовано прийняті.

Читайте статью: Аренда земельного участка: тенденции судебной практики

Розглянемо найбільш типові помилки депутатів Київради при розробці та прийнятті рішень про розірвання договорів оренди землі в односторонньому порядку:

1. Договором оренди взагалі не передбачено право ради на його розірвання в односторонньому порядку – деякі з укладених договорів оренди в силу незрозумілих обставин у пункті 11.4. взагалі не передбачають права Київради на розірвання договору в односторонньому порядку. Прийняття радою рішення про одностороннє розірвання такого договору однозначно призведе до скасування його в судовому порядку за позовом орендаря (див. постанови ВГСУ від 30.08.2016 у справі № 910/19775/15, від 30.09.2015 у справі № 910/8171/15-г).
2. Посилання на «судові» підстави при позасудовому розірванні – найбільш поширена помилка при розірванні договорів оренди в односторонньому порядку. Закон «Про оренду землі» у ч. 1 ст. 32 встановлює окремі підстави, при появі яких Київрада як орендодавець може звернутись до суду з позовом про дострокове розірванням договору – це, зокрема, невиконання орендарем своїх обов’язків відповідно до положень Закону, Земельного кодексу чи умов договору. Порушення цих обов’язків дійсно може стати підставою для розірвання договору, але не через рішення Київради, а через суд. Для розірвання договору в односторонньому порядку шляхом прийняття рішення необхідна наявність підстав, визначених саме у п. 11.4 договору. Для прикладу, проект рішення Київради щодо розірвання договору оренди земельної ділянки 0,54 га по вул. Анрі Барбюса містив численні посилання на порушення забудовником вимог містобудівного законодавства та те, що усупереч вимогам п. 8.4. договору орендар не передбачив у проектній документації належної кількості паркомісць для мешканців. Зазначені підстави є потужними аргументами для дострокового розірвання договору через суд, проте не визначені у п. 11.4. договору саме як є підстави для його одностороннього розірвання, а отже відповідне рішення Київради у разі його прийняття знаходитиметься поза межами правового поля.
3. Відсутність у проекті рішення про одностороннє розірвання належних доказів – Київрада при прийнятті рішення має обґрунтувати, що передбачені у договорі підстави одностороннього розірвання дійсно мають місце. Враховуючи постанову Пленуму ВГСУ від 17.05.2011 № 6, належним доказом несплати орендної плати протягом 6 місяців є довідка ДФС, обґрунтуванням порушення екологічних вимог – акт перевірки уповноваженого органу у сфері охорони навколишнього середовища, підтвердженням незабудови ділянки протягом 3 років – акт перевірки ДАБК і письмові підтвердження того, що орендар не здійснює жодних дій по розробці та погодженню проектної документації. При цьому посилання на «численні звернення мешканців з вимогою розірвати договір» є хоч і благородним, але не юридичним аргументом.
4. Порушення орендарем обов’язку завершити забудову ділянки протягом 3 років –найпопулярніша підстава, на яку Київрада посилається в практично в кожному випадку одностороннього розірвання договору оренди. Дійсно, у більшості договорів незабудова ділянки протягом 3 років виділяється як окрема підстава для одностороннього розірвання договору, проте її неправильне розуміння та застосування може призвести до скасування рішення ради в суді. Справа в тому, що під час судового оскарження рішення на Київраду покладається обов’язок довести наявність у забудовника вини в розумінні ст. 614 ЦК, відповідно до якої особа вважається невинуватою у разі, якщо вона доведе, що вжила усіх залежних від неї заходів для належного виконання зобов’язання. При розгляді справи забудовник посилається на те, що тривалий процес виготовлення і погодження проектної документації не залежав від його волі, а порушення 3-річного строку сталось внаслідок бюрократизму дозвільних органів, і суд стає на його сторону (e.g. постанова ВГСУ від 11.06.2015 № 910/26314/14). Таким чином, рекомендується посилатись на підставу про незабудову ділянки лише у разі, якщо строк бездіяльності забудовника набагато довший за 3 роки, і при цьому ним взагалі не вчинялись дії щодо отримання погоджень дозвільної документації.
5. Підміна поняття «використання ділянки не за цільовим призначенням» поняттям «невикористання ділянки» – Верховний Cуд у постановах від 20.05.2015 у справі № 3-166гс15 та від 01.04.2015 у справі № 910/1753/14 неодноразово застерігав про те, що зазначені поняття не є тотожними. Так, прикладом нецільового використання може бути будівництво торгівельного центру на землі сільськогосподарського призначення, а прикладом невикористання ділянки – невиконання будівельних робіт на землі, відведеній під забудову. Отже, у разі відсутності забудови на земельній ділянки посилання на використання землі не за цільовим призначенням як на підставу для розірвання є некоректним.
6. Посилання на невірні положення закону і договору у рішенні про розірвання –поширеною практикою є нерелевантні посилання на документи в преамбулі проекту рішення. Зокрема, замість ст. 32 Закону «Про оренду землі» (в якій ідеться про дострокове розірвання через суд) слід посилатись на ст. 31 Закону (яка встановлює право на розірвання в односторонньому порядку), замість пункту 8.4. договору (де викладені обов’язки орендаря) – на пункт 11.4. договору (де встановлено право на одностороннє розірвання і підстави для цього). Окремо слід застерегти від посилань на статтю 416 ЦК, адже вона стосується інституту суперфіцію, а не інституту оренди землі.

Користуйтесь консультацією: Підводні камені договору оренди земельної ділянки: на що звертати увагу та як себе убезпечити

Корінь проблеми і її вирішення

Практика свідчить, що насправді депутатів і громаду в першу чергу хвилює не відсутність у забудовника прогресу в будівництві протягом 3 років, а сам прогрес будівництва, внаслідок якого усупереч існуючій домовленості в проекті не передбачено достатньо паркомісць, не побудовано прописаний у договорі дитячий садок чи грубо порушено вимоги містобудівного законодавства. Усвідомлюючи необхідність захистити права мешканців, Київрада вирішує діяти самостійно, та з посиланням на недолугі формулювання п. 11.4. і без належної доказової бази розриває договір в односторонньому порядку. Наслідок при цьому практично завжди один – рішення ради скасовується через суд, і недобросовісний орендар продовжує «господарювати» на земельній ділянці.

Разом з тим, при правильному юридичному підході завжди існує можливість захистити права громади від недобросовісного орендаря. З огляду на це, пропоную наступне:

1. При поданні та розгляді будь-якого проекту рішення ради про одностороннє розірвання договору оренди землі необхідно враховувати вищезгадані типові помилки. Слід пам’ятати, що розірвання за рішенням ради можливо лише якщо це допускає сам договір і виключно з підстав, які у ньому перелічені. Окрім цього, при підготовці проекту слід ретельно збирати докази, що підтверджують настання відповідних підстав, коректно посилатись на законодавство.
2. Якщо ж орендар порушує договір і поводить себе недобросовісно, але така поведінка не підпадає під підстави для одностороннього розірвання у п. 11.4. договору, слід обрати судовий шлях його розірвання. Депутат може підготувати проект рішення ради, в якому визнати за необхідне дострокове розірвання договору та доручити управлінню правового забезпечення секретаріату Київради звернутись до суду з відповідним позовом. «Судовий» шлях розірвання автоматично розширює перелік підстав, з яких договір може бути розірвано – тут і порушення умов договору, і недотримання обов’язків орендаря, визначених у законодавстві.
3. У Київради немає свого типового договору оренди землі, а сформульовані Департаментом стандартні умови п. 11.4. щодо розірвання договору не відповідають існуючим викликам. Для виходу з цієї ситуації Київрада може затвердити свій типовий договір оренди землі (як це наприклад зробила Вінницька міська рада) або ж прийняти окреме рішення, в якому виписати стандартне застереження щодо підстав для одностороннього розірвання договору. Для прикладу, окрім існуючих підстав до такого застереження можна додати порушення забудовником вимог містобудівних умов і обмежень (МУО) при здійсненні будівельних робіт. Окрім цього, в застереженні можна перелічити і належні докази на підтвердження настання відповідних обставин: довідка ДФС, акт обстеження земельної ділянки, припис ДАБК щодо порушення містобудівного законодавства тощо.

Автор статті: Анатолій Пашинський

Джерело: ЮРЛИГА