Акт обстеження земельної ділянки оскарженню не підлягає (КАС/ВС у справі № 520/5778/2020 від 08.07.2021)

Фабула судового акту: Правильно обраний засіб правового захисту є запорукою успішності судового процесу

Часто суб’єкти господарювання допускаються помилки, коли оскаржують такий документ як акт (акт перевірки, акт обстеження тощо).

У цій справі позивач оскаржив дії зі складення акту обстеження земельної ділянки Департаменту територіального контролю міської ради.

В обґрунтування позовних вимог він зазначив, що зі змісту акта обстеження земельної ділянки незрозуміло підстави проведення заходу контролю за використанням та охороною земель. Серед додатків до акта обстеження було зазначено лише план - схему земельної ділянки, та й сам факт перебування представника Департаменту на земельних ділянках, на його думку, стоїть під сумнівом.

Безумовно у цій справі ВС мав рацію, коли зазначив, що дії по складанню акта обстеження земельної ділянки та висновки, викладені в акті, не породжують обов’язкових юридичних наслідків та є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті обстеження не суперечить чинному законодавству.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

ВС дійшов висновку про відсутність порушення прав та інтересів позивача у правовідносинах з відповідачем, оскільки акт обстеження земельної ділянки не є рішенням суб’єкта владних повноважень у розумінні ст. 19 КАС України, а дії по складанню цього акта не породжують обов’язкових юридичних наслідків, не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов’язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору.

Загалом така позиція ВС є послідовною та підтверджується й іншою судовою практикою.

На нашу думку, все ж таки часто в подібних актах державний орган фіксує факти, які в подальшому стають підґрунтям для інших негативних висновків контролюючих органів та інших органів державної влади, а тому інтереси позивачів у таких справах все таки часто порушуються.

Аналізуйте судовий акт: У органів місцевого самоврядування не має повноважень на встановлення/скасування режиму роботи підприємств, установ, організацій, які не належать до комунальної власності, без погодження такого режиму із власником (ВС КАС №691/1305/16-авід 27.05.2021 р.)

Перевірки Держпраці за анонімними зверненнями є незаконними (КАС/ВС у справі № 520/11145/19 від 02.06.2021)

Суб’єкт господарювання набуває право на провадження господарської діяльності без отримання дозвільного документа, якщо ним подано всі необхідні документи, але у встановлений законом строк дозвіл не видано (КАС/ВС у справі № 560/602/19 від 22.07.2021)

Принцип мовчазної згоди може бути застосовано, якщо заявником дотримані всі вимоги законодавства, а у суб’єкта владних повноважень відсутня альтернатива у прийнятті позитивного рішення (ВС КАС справа №826/9746/17 від 17.03.2021 р.)

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2021 року

м. Київ

справа № 520/5778/2020

адміністративне провадження № К/9901/12791/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Приватного акціонерного товариства «Концерн АВЕК та Ко» до Харківської міської ради в особі Відділу самоврядного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради про визнання дій протиправними та скасування акта за касаційною скаргою Харківської міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мінаєвої О.М., Кононенко З.О., Макаренко Я.М. від 2 березня 2021 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2020 року Приватне акціонерне товариство «Концерн АВЕК та Ко» (далі - ПрАТ «Концерн АВЕК та Ко», позивач) звернулося до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Харківської міської ради в особі Відділу самоврядного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради (далі - Відділ самоврядного контролю Харківської МР, відповідач), в якому з урахуванням уточнених позовних вимог, просило визнати незаконними дії відповідача щодо проведення заходів контролю щодо земельних ділянок, розташованих по вул. Академіка Павлова у м. Харкові (земельна ділянка кадастровий номер 6310136600:09:001:0048 загальною площею 1,1510 га та земельна ділянка кадастровий номер 6310136600:09:001:0049 загальною площею 3,4029 га).

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що зі змісту акта обстеження земельної ділянки від 22 листопада 2019 року не можливо встановити, на підставі якого розпорядчого акта було прийнято рішення про проведення спірного заходу контролю за використанням та охороною земель. При цьому, серед додатків до акта обстеження було зазначено лише план - схему земельної ділянки, у той час як інформація з державних реєстрів, інформація Інспекції ДАБК ДТК ХМР, фотозйомка, що здійснювалась під час обстеження земельних ділянок, на які міститься посилання в акті від 22 листопада 2019 року серед додатків до останнього відсутні. На думку позивача, зазначене вище ставить під сумнів перебування представника Відділу самоврядного Харківської МР на земельних ділянках, розташованих за адресою: м. Харків, вул. Павлова Академіка.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з наявності повноважень у відповідача на обстеження земельної ділянки, а також про те, що в ході розгляду справи не знайшов свого підтвердження факт порушення складеним на підставі обстеження земельної ділянки по вул. Академіка Павлова у м. Харкові актом від 22 листопада 2019 року будь-яких прав ПрАТ «Концерн АВЕК та Ко». Крім того, судом першої інстанції зроблено висновки про те, що позивачем не доведено, що обстеження земельної ділянки по вул. Академіка Павлова у м. Харкові та складання відповідного акта здійснювалось без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України.

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 2 березня 2021 року апеляційну скаргу ПрАТ «Концерн АВЕК та Ко» задоволено, рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2020 року скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено.

Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідач як суб`єкт владних повноважень не надав належних, вичерпних та допустимих доказів в обґрунтування правомірності проведення перевірки та складання за її результатом акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства, яким встановлені порушення з боку позивача умов договору оренди та вимог земельного законодавства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 2 березня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Харківська МР звернулась з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 12 квітня 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 26 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 520/5778/2020, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу Харківської МР.

Представником Харківської МР подано клопотання про розгляд справи у касаційному порядку за його участі, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 7 липня 2021 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі Харківська МР зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано у спірних правовідносинах підпункт 1 пункту «б» частини першої статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та частини першу, другу статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Як вважає скаржник, до спірних правовідносин суд апеляційної інстанції повинен був застосувати положення статті 189 Земельного кодексу України (ЗК України), якими передбачено, що самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється, зокрема, міськими радами. Вказана норма дублюється в статті 20 Закону України «Про охорону земель» та пункті «ї» частини першої статті 15 Закону України «Про охорону навколишнього природнього середовища».

Крім того, скаржник вказує на те, що судом апеляційної інстанції під час розгляду справи не враховано висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах за подібних обставин, викладених у постанові від 1 жовтня 2018 року у справі № 522/15651/16-а.

Від ПрАТ «Концерн АВЕК та Ко» 24 травня 2021 року надійшов відзив на касаційну скаргу Харківської МР, у якому зазначається, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про поширення на спірні правовідносини положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки стаття 2 цього Закону не містить посилання на те, що його дія не поширюється на правовідносини, які виникають у зв`язку із здійсненням державного контролю за дотриманням земельного законодавства, тому просить залишити касаційну скаргу Харківської МР без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що рішенням Харківської міської ради від 6 жовтня 2004 року № 147/04 ПрАТ «Концерн АВЕК та Ко» надано в оренду земельну ділянку № 1 загальною площею 11510,0 кв. м та земельну ділянку № 2 загальною площею 34029,0 кв. м за адресою: м. Харків, вул. Павлова Академіка для будівництва 1-ї черги ІІ-го пускового комплексу торговельно-виставкового комплексу до 1 грудня 2007 року (але не пізніше прийняття об`єкта до експлуатації) та подальшої експлуатації до 1 грудня 2029 року.

Між Харківською МР та ПрАТ «Концерн АВЕК та Ко» укладений договір оренди землі від 2 лютого 2005 року № 6617/05 та складено акт приймання-передачі земельної ділянки.

ПрАТ «Концерн АВЕК та Ко» на момент звернення до суду є користувачем земельних ділянок за договором оренди землі від 2 лютого 2005 року № 6617/05.

Здійснюючи заходи самоврядного контролю, фахівцем Департаменту обстежено земельну ділянку та складений акт від 22 листопада 2019 року, згідно якого земельна ділянка площею 1,151 га з кадастровим номером 6310136600:09:001:0048 вільна від будівель і споруд, земельна ділянка площею 3,4029 га з кадастровим номером 6310136600:09:001:0049 використовується для експлуатації та обслуговування споруд торгівельного призначення та автостоянки.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2020 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 2 березня 2021 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Відділу самоврядного контролю Харківської МР у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, ЗК України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «;Про охорону земель».

У касаційній скарзі скаржник стверджує, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано підпункт 1 пункту «б» частини першої статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також помилково застосовано до спірних правовідносин Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки вважає, що такі правовідносини регулюються статтею 189 ЗК України, статтею 20 Закону України «Про охорону земель» та пунктом «ї» частини першої статті 15 Закону України «Про охорону навколишнього природнього середовища». Скаржник звертає увагу, що аналогічні висновки містяться, зокрема, у постанові Верховного Суду від 1 жовтня 2018 року у справі № 522/15651/16-а, які, за твердженням Харківської МР, не були враховані судом апеляційної інстанції.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статі 3 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року (Хартію ратифіковано Законом № 452/97-ВР від 15 липня 1997 року, дата набрання чинності для України 1 січня 1998 року) місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.

Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи (частина друга вказаної статті).

Згідно з частинами першою, третьою та четвертою статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону.

Публічні повноваження, як правило, здійснюються переважно тими органами публічної влади, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тими чи іншими повноваженнями інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії.

Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом.

Тобто публічний інтерес на муніципальному рівні - це визнаний державою, закріплений у законодавстві про місцеве самоврядування інтерес територіальної громади (їх об`єднання), задоволення якого служить умовою і гарантією її існування і розвитку.

Згідно із статтею 143 Конституції України на органи місцевого самоврядування покладено обов`язок щодо вирішення питань, віднесених законом до їх компетенції.

Частиною першою статті 18 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом.

Відповідно до статті 189 ЗК України та статті 20 Закону України «Про охорону земель» самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.

Згідно з положеннями підпункту 1 пункту «б» частини першої статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.

Згідно із пунктом 2.2 Положення про Департамент територіального контролю Харківської МР, затвердженого рішенням першої сесії Харківської МР 7 скликання від 20 листопада 2015 року № 7/15 в редакції рішення Харківської МР від 27 лютого 2019 року № 1454/19 (дала - Положення), основними завданнями Департаменту є здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, забезпечення виконання повноважень з питань державного архітектурно-будівельного контролю, вжиття заходів із виявлення та звільнення території м. Харкова від незаконно (самовільно) розміщених об`єктів, реалізація повноважень щодо контролю за дотриманням правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів, розміщенням, функціонуванням та обладнанням майданчиків для паркування.

Підпунктом 3.1.1. вказаного Положення передбачено, що Департамент відповідно до покладених на нього функцій та завдань здійснює самоврядний контроль за використанням та охороною земель комунальної власності територіальної громади міста Харкова, а також за додержанням юридичними та фізичними особами земельного законодавства.

Пунктами 3.2.1. та 3.2.2. Положення встановлено, що Департамент має право обстежувати земельні ділянки комунальної форми власності міста Харкова з метою здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів, а також при підготовці рішень про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, про погодження технічної документації із землеустрою щодо поділу (об`єднання) земельних ділянок, про передачу у власність та користування, при оформленні угод щодо оренди землі, продажу земельних ділянок, актів приймання-передачі земельних ділянок, під час проведення інвентаризації земель комунальної власності територіальної громади міста Харкова, при розгляді матеріалів з питань збереження об`єктів самочинного будівництва за вмотивованими запитами виконавчих органів Харківської міської ради та в інших випадках відповідно до покладених на Департамент повноважень.

За результатами заходів самоврядного контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів складати акти обстеження земельних ділянок та об`єктів благоустрою. Виносити приписи про усунення порушень у сфері благоустрою. Надавати висновки про погодження або відмову в погодженні повернення заявнику об`єктів, визначених у підпункті 5.10.2 Правил благоустрою території міста Харкова.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що Департамент територіального контролю Харківської МР наділений правом здійснювати самоврядний контроль за використанням та охороною земель комунальної власності та складати відповідні акти за результатами проведеного обстеження.

При цьому суд апеляційної інстанції, задовольняючи апеляційну скаргу, дійшов висновку про те, що відповідачем під час обстеження земельних ділянок позивача та складання акта обстеження від 22 листопада 2019 року не було дотримано вимог, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Водночас, суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, зазначив, що предметом спірного самоврядного контролю була не господарська діяльність позивача, а виключно земельна ділянка, яка є власністю територіальної громади, у зв`язку з чим суд дійшов висновку про те, що при обстеженні земельних ділянок, що належать територіальній громаді та передані в оренду позивача, та складанні акта обстеження від 22 листопада 2019 року відповідач здійснював реалізацію своїх повноважень та виконував функції, визначених ЗК України, законами України «Про місцеве самоврядування в України», «;Про охорону земель».

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції у цій частині, оскільки такі висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду, висловленою у подібних правовідносинах, зокрема, у постановах від 1 жовтня 2018 року у справі № 522/15651/16-а, від 31 жовтня 2019 року у справі № 826/27247/15, від 30 січня 2020 року у справі № 640/4550/19.

При цьому суд апеляційної інстанції, розглядаючи справу та приймаючи у ній рішення всупереч вимогам частини п`ятої статті 242 КАС України не врахував зазначені висновки Верховного Суду щодо застосування норми матеріального права, а саме, статті 189 ЗК України та статті 20 Закону України «Про охорону земель», допустивши таким чином неправильне застосування цих норм матеріального права та порушивши норми процесуального права.

Колегія суддів також зазначає, що суд першої інстанції, розглядаючи цю справу, дійшов правильного висновку про те, що акт обстеження земельної ділянки - це документ, в якому викладена інформація, що відображає ситуацію, що склалась під час використання фізичними та юридичними особами земельних ділянок із зазначенням в них, у разі наявності, порушень вимог чинного законодавства.

Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що акт обстеження земельної ділянки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору; такий акт є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта (в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки) може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта, або у випадку можливого використання такого акта, як доказу вчинення правопорушення при розгляді відповідного спору.

Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що дії Департаменту щодо здійснення заходу самоврядного контролю за використанням земель проведено обстеження орендованої позивачем земельної ділянки не порушують прав позивача та не зумовлюють виникнення для нього будь - яких негативних наслідків.

Аналогічні висновки під час вирішення спору у подібних правовідносинах зроблені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року у справі № 820/3713/17 та Верховним Судом, зокрема, у постанові від 30 січня 2020 року у справі № 640/4550/19.

У цих справах було наголошено, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача.

Зокрема, частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до частини першої статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

З огляду на вищезазначене, правильним є висновок суду першої інстанції про те, що обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Дії по складанню акта обстеження земельної ділянки та висновки, викладені в акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків та є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті обстеження не суперечить чинному законодавству. Така інформація акта може бути підтверджена або спростована судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

У постанові від 13 березня 2019 року у справі № 820/3713/17 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» щодо позовних вимог слід тлумачити як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Таким чином, зазначені вище вимоги у справі №520/5778/2020 не можуть бути вирішені судом будь-якої юрисдикції.

Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відсутність порушення прав позивача у правовідносинах з відповідачем, проте висновок суду про відмову у задоволенні позову на цій підставі є помилковим, оскільки те, що акт обстеження земельної ділянки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, а дії по складанню цього акта не породжують обов`язкових юридичних наслідків, є підставою для закриття провадження у справі, а не підставою для відмови у позові.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі № 820/3713/17 та Верховного Суду від 30 січня 2020 року у справі № 640/4550/19.

Тобто суд першої інстанції правильно визначив характер спірних правовідносин та дійшов правильних висновків, однак виніс рішення з помилковим застосуванням норм процесуального права. При цьому суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права та не врахував висновки Верховного Суду, викладені, зокрема, у постановах від 1 жовтня 2018 року у справі № 522/15651/16-а, від 31 жовтня 2019 року у справі № 826/27247/15, від 30 січня 2020 року у справі № 640/4550/19.

Відповідно до пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Згідно з частиною першою статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу Харківської МР слід задовольнити частково, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасувати, а провадження у справі закрити.

Оскільки колегія суддів закриває провадження у справі внаслідок обрання позивачем неправильного способу захисту своїх прав, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають розподілу, а понесені позивачем судові витрати не повертаються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Харківської міської ради задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 2 березня 2021 року скасувати.

Провадження у справі № 520/5778/2020 за позовом Приватного акціонерного товариства «Концерн АВЕК та Ко» до Харківської міської ради в особі Відділу самоврядного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради про визнання дій протиправними та скасування акта закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

С.М. Чиркін