у справі за конституційною скаргою Ван Колка Фредеріка Йоганнеса щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу другого частини шостої статті 481 Митного кодексу України
Перший сенат Конституційного Суду України у складі суддів:
Кривенка Віктора Васильовича - головуючого,
Грищук Оксани Вікторівни,
Кичуна Віктора Івановича,
Колісника Віктора Павловича,
Петришина Олександра Віталійовича,
Совгирі Ольги Володимирівни - доповідача,
Філюка Петра Тодосьовича,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційною скаргою Ван Колка Фредеріка Йоганнеса щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу другого частини шостої статті 481 Митного кодексу України.
Заслухавши суддю-доповідача Совгирю О.В. та дослідивши матеріали справи, зокрема позиції, що їх висловили: Президент України Зеленський В.О., Голова Верховної Ради України Стефанчук P.O., Прем’єр-міністр України Шмигаль Д.А., Голова Комітету Верховної Ради України з питань фінансів, податкової та митної політики Гетманцев Д.О., Уповноважений Верховної Ради України з прав людини Лубінець Д.В., Перший заступник Міністра фінансів України Улютін Д.В., виконувач обов’язків Голови Державної митної служби України Звягінцев С.Б., виконувач обов’язків Директора Бюро економічної безпеки України Федоров Е.В.; члени Науково-консультативної ради Конституційного Суду України: доктор юридичних наук, професор Кучерявенко М.П.; доктор юридичних наук, професор Рябченко О.П.; доктор юридичних наук, доцент Турянський Ю.І., а також науковці: Державного податкового університету - кандидат юридичних наук, доцент, директор Навчально-наукового інституту економічної безпеки та митної справи Калганова О.А.; Державного торговельно-економічного університету - доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри адміністративного, фінансового та інформаційного права Гуржій Т.О., доктор юридичних наук, доцент Запотоцька О.В., доктор юридичних наук, доцент Тімашов В.О.; Донецького національного університету імені Василя Стуса - кандидат юридичних наук, доцент Краковська А.Є.; Інституту держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України - кандидат юридичних наук, доцент, старший науковий співробітник відділу проблем державного управління та адміністративного права Кисіль Л.Є.; Київського національного університету імені Тараса Шевченка - доктор юридичних наук, професор кафедри фінансового права Навчально-наукового інституту права Якимчук Н.Я.; Львівського національного університету імені Івана Франка - доктор юридичних наук, професор кафедри адміністративного та фінансового права Решота В.В., доктор юридичних наук, професор, декан юридичного факультету Бурдін В.М.; Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Національної академії правових наук України - доктор юридичних наук, професор, завідувач сектору конституційного та адміністративного права Лученко Д.В., молодший науковий співробітник Битяк О.В.; Національного університету „Львівська політехніка“ - доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри адміністративного та інформаційного права Інституту права, психології та інноваційної освіти Бліхар М.М., доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри теорії права та конституціоналізму Інституту права, психології та інноваційної освіти Ковальчук В.Б.; Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого - доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри адміністративного права Гаращук В.М., кандидат юридичних наук, доцент Зима О.Т., кандидат юридичних наук Балакарєва І.М., кандидат юридичних наук Бєлікова М.І., кандидат юридичних наук, доцент кафедри фінансового права Котенко А.М.; Університету митної справи та фінансів - кандидат юридичних наук, доцент кафедри публічного та приватного права Мазур А.В.; Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича - кандидат юридичних наук, доцент Бабін І.І., Конституційний Суд України
1. Ван Колк Фредерік Йоганнес звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням перевірити на відповідність частинам першій, четвертій статті 41, статті 48, частині другій статті 61 Конституції України (конституційність) абзац другий частини шостої статті 481 Митного кодексу України (далі - Кодекс).
Частиною шостою статті 481 Кодексу визначено таке:
„Перевищення строку тимчасового ввезення транспортних засобів особистого користування та транспортних засобів комерційного призначення на митну територію України більше ніж на тридцять діб, а так само втрата цих транспортних засобів, у тому числі їх розкомплектування, -
тягнуть за собою накладення штрафу в розмірі десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або конфіскацію таких транспортних засобів“.
Отже, предметом конституційного контролю в цій справі є санкція частини шостої статті 481 Кодексу.
2. Зі змісту конституційної скарги та долучених до неї матеріалів убачається таке.
На Ван Колка Фредеріка Йоганнеса 26 квітня 2022 року складено протокол про порушення митних правил за ознаками адміністративного правопорушення, визначеного частиною шостою статті 481 Кодексу.
Любомльський районний суд Волинської області постановою від 29 вересня 2022 року, яку Волинський апеляційний суд залишив без змін постановою від 21 листопада 2022 року, визнав Ван Колка Фредеріка Йоганнеса винним у вчиненні правопорушення, визначеного частиною шостою статті 481 Кодексу, а саме у перевищенні строку тимчасового ввезення транспортного засобу особистого користування на митну територію України більше ніж на тридцять діб, та наклав на нього адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 170000 (сто сімдесят тисяч) гривень.
На думку автора клопотання, санкція частини шостої статті 481 Кодексу обмежила гарантоване статтею 61 Конституції України право на індивідуалізацію юридичної відповідальності, адже законодавець не передбачив „можливості послатися в ході розгляду справи про порушення митних правил і під час судового розгляду на конкретні обставини вчинення правопорушення, майновий стан, а також на інші обставини, які могли б пом’якшити відповідальність та вплинути на міру стягнення“. Указане, як уважає суб’єкт права на конституційну скаргу, не дає „змоги добиватися призначення штрафу в розмірі, співмірному обставинам конкретного правопорушення“, а тому оспорювана норма Кодексу „унеможливила індивідуалізацію стягнення і забезпечення справедливого розгляду справи“. Ван Колк Фредерік Йоганнес також стверджує, що санкція частини шостої статті 481 Кодексу „має ознаки абсолютно визначеної та є безальтернативною, тобто такою, що встановлює лише один вид стягнення - майновий“.
До того ж суб’єкт права на конституційну скаргу вважає, що санкція, яка обмежена лише штрафом у розмірі десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або конфіскацією транспортного засобу, „перетворюється з міри відповідальності в інструмент позбавлення особи її власності, придушення економічної самостійності та ініціативи, надмірного обмеження права на достатній життєвий рівень, що не відповідає вимогам статей 41 і 48 Конституції України“.
3. Вирішуючи питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу другого частини шостої статті 481 Кодексу, Конституційний Суд України виходить із такого.
3.1. Україна є правова держава (стаття 1 Основного Закону України). Конституція України має найвищу юридичну силу; „закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй“ (частина друга статті 8 Конституції України).
Основним Законом України визначено, що „громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом“ (частина перша статті 24); „кожен зобов’язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом“ (частина перша статті 67); виключно законами України визначаються: „права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина“; „правовий режим власності“; „засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи“; „засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них“ (пункти 1, 7, 9, 22 частини першої статті 92).
3.2. Митну справу становлять, зокрема, встановлені порядок і умови переміщення товарів через митний кордон України, їх митний контроль та митне оформлення, справляння митних платежів, боротьба з порушеннями митних правил, організація і забезпечення діяльності митних органів та інші заходи, спрямовані на реалізацію державної митної політики (частина перша статті 7 Кодексу). Шляхом здійснення митної справи досягається забезпечення та реалізація митних інтересів України, стан захищеності яких є митною безпекою як складовою економічної безпеки держави.
Верховна Рада України 8 листопада 2018 року ухвалила Закон України „Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо ввезення транспортних засобів на митну територію України“ № 2612-VIII (далі - Закон № 2612), яким, зокрема, викладено в новій редакції статтю 481 Кодексу та встановлено санкцію, яку оспорює автор клопотання.
Як зазначено в Пояснювальній записці до проєкту Закону України від 15 червня 2018 року (реєстр. № 8488), ухваленого як Закон № 2612 (далі - Пояснювальна записка), „метою прийняття законопроекту є врегулювання питання ввезення транспортних засобів на митну територію України, забезпечення дієвого контролю за переміщенням, цільовим використанням транспортних засобів, поміщених в митний режим <...> тимчасового ввезення, посилення відповідальності громадян за порушення митних правил“.
Статтею 103 Кодексу визначено, що „тимчасове ввезення - це митний режим, відповідно до якого іноземні товари, транспортні засоби комерційного призначення ввозяться для конкретних цілей на митну територію України з умовним повним або частковим звільненням від оподаткування митними платежами та без застосування заходів нетарифного регулювання зовнішньоекономічної діяльності і підлягають реекспорту до завершення встановленого строку без будь-яких змін, за винятком звичайного зносу в результаті їх використання“.
3.3. У Рішенні від 31 березня 2015 року № 1-рп/2015 Конституційний Суд України підкреслив, що „особи, які переміщують товари на митну територію України, повинні дотримуватися митних правил, визначених у Кодексі; за порушення (недотримання) цих правил у Кодексі передбачено адміністративну відповідальність“ (абзац четвертий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).
Конституційний Суд України вважає, що для захисту митних інтересів і забезпечення митної безпеки України держава, у якій визнається і діє принцип верховенства права, зобов’язана належно внормувати засади митної справи, зокрема в частині встановлення строків тимчасового ввезення транспортних засобів і відповідальності за їх недотримання. Указане кореспондується з Конвенцією про тимчасове ввезення 1990 року, до якої приєдналася Україна згідно із Законом від 24 березня 2004 року № 1661-IV (далі - Конвенція про тимчасове ввезення), відповідно до якої „товари (у тому числі транспортні засоби), на тимчасове ввезення яких був наданий дозвіл, повинні бути вивезені у визначений термін, визнаний достатнім для досягнення мети тимчасового ввезення. Цей термін обумовлюється окремо у кожному Додатку“ (пункт 1 статті 7); „особа, яка будь-яким чином порушила положення цієї Конвенції, несе відповідальність на території Договірної Сторони, де було скоєно порушення; санкції за порушення встановлюються законодавством такої Договірної Сторони“ (пункт 1 статті 20).
Тобто для забезпечення ефективної реалізації державної митної політики Верховна Рада України уповноважена не тільки покладати обов’язки на учасників відносин, що внормовані митним законодавством, але й визначати діяння, які є порушенням митних правил, та відповідальність за них. Саме державний примус є одним із чинників, здатних забезпечити ефективність унормування митної справи, належний рівень захисту митних інтересів та митної безпеки України. До того ж санкція за вчинене адміністративне правопорушення має бути домірною і водночас достатньою для того, щоб запобігати вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником (спеціальна превенція), так і іншими особами (загальна превенція).
3.4. Конституційний Суд України сформулював юридичні позиції щодо підґрунтя та мети встановлення адміністративної відповідальності в Україні:
- „Верховна Рада України має повноваження ухвалювати закони з унормуванням підстав та порядку притягнення осіб до адміністративної відповідальності, дотримуючись конституційних норм і принципів“ [абзац перший підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 15 червня 2022 року № 4-р(II)/2022; абзац п’ятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 12 жовтня 2022 року № 8-р(I)/2022];
- „адміністративна відповідальність в Україні та процедура притягнення до адміністративної відповідальності ґрунтуються на конституційних принципах та правових презумпціях, які зумовлені визнанням і дією принципу верховенства права в Україні“ (перше речення абзацу першого підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 22 грудня 2010 року № 23-рп/2010);
- „суспільна користь адміністративних стягнень за адміністративні правопорушення полягає <...> в забезпеченні конституційного правопорядку, безпеки суспільства та прав і свобод кожної особи“ [перше речення абзацу першого підпункту 2.5 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 21 липня 2021 року № 3-р(II)/2021].
Конституційний Суд України також ураховує, що „законодавець може диференціювати <...> процедуру застосування заходів впливу до порушників законодавства залежно від особливостей суспільних відносин, що регламентуються зазначеним законодавством“ (абзац другий пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 30 травня 2001 року № 7-рп/2001).
Порушення митних правил є специфічним видом адміністративних правопорушень, являє собою протиправні, винні (умисні або з необережності) дії чи бездіяльність, що посягають на встановлений Кодексом та іншими актами законодавства України порядок переміщення товарів, транспортних засобів комерційного призначення через митний кордон України, пред’явлення їх митним органам для проведення митного контролю та митного оформлення, а також здійснення операцій з товарами, що перебувають під митним контролем або контроль за якими покладено на митні органи Кодексом чи іншими законами України, і за які Кодексом установлена адміністративна відповідальність (частина перша статті 458 Кодексу). Тому питання адміністративної відповідальності за порушення митних правил має врегульовуватися в Кодексі з урахуванням специфіки принципів здійснення митної справи та згідно з Конституцією України.
3.5. Митна справа здійснюється, зокрема, на основі принципів єдиного порядку переміщення товарів, транспортних засобів через митний кордон України; визнання рівності та правомірності інтересів усіх суб’єктів господарювання незалежно від форми власності; відповідальності всіх учасників відносин, що регулюються Кодексом (пункти 4, 6, 10 статті 8 Кодексу). Водночас визначені Кодексом принципи здійснення митної справи випливають зі змісту конституційних норм, зокрема частини першої статті 24 Конституції України, згідно з якою „громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом“.
Конституційний Суд України зазначав, що „рівність та недопустимість дискримінації особи є конституційними принципами національної правової системи України, а також фундаментальними цінностями світового співтовариства, на чому наголошено у міжнародних правових актах з питань захисту прав і свобод людини і громадянина, зокрема у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права 1966 року (стаття 26), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (стаття 14), Протоколі № 12 до неї (стаття 1) та у Загальній декларації прав людини 1948 року (статті 1, 2, 7)“ [абзац шістнадцятий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 25 квітня 2019 року № 1-р(II)/2019]; „гарантована частиною першою статті 24 Конституції України рівність громадян перед законом означає рівну для всіх обов’язковість конкретного закону з усіма відмінностями у правах або обов’язках, привілеях чи обмеженнях, які в цьому законі встановлені“ (перше речення абзацу другого підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 16 жовтня 2007 року № 8-рп/2007); „принцип рівності всіх громадян перед законом - конституційна гарантія правового статусу особи, що поширюється, зокрема, на призначення кримінального покарання. Притягнення особи, яка вчинила злочин, до кримінальної відповідальності не лише означає рівність усіх осіб перед законом, а й передбачає встановлення в законі єдиних засад застосування такої відповідальності“ (друге, третє речення абзацу першого підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004).
У пункті 63 Доповіді „Верховенство права“, схваленої Європейською Комісією „За демократію через право“ (Венеційська Комісія) на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26 березня 2011 року), визначено, що формальна рівність є важливим аспектом верховенства права - за умови, що вона допускає нерівне ставлення лише тією мірою, яка потрібна для досягнення сутнісної рівності; формальна рівність може бути широко витлумачена без шкоди для принципу, що лежить в основі ідеї недискримінації, котрий разом із рівністю перед нормами права становить основний і загальний принцип стосовно захисту прав людини.
На думку Конституційного Суду України, конституційний принцип рівності громадян перед законом у сфері митної справи проявляється не тільки в єдиному порядку переміщення товарів, транспортних засобів через митний кордон України, а й у рівній мірі відповідальності за порушення митних правил. Так, у Рішенні від 15 червня 2022 року № 4-р(II)/2022 Конституційний Суд України, перевіряючи на відповідність Основному Закону України положення статті 485 Кодексу, визнав „можливість установлення в актах публічного законодавства (адміністративного, кримінального тощо) абсолютно визначених та (або) безальтернативних санкцій, що, безперечно, є позитивним явищем у випадку, коли суб’єктом правозастосування є відмінний від суду орган влади“ (абзац перший підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини). Тобто в ситуації, коли суб’єкти вчинення адміністративного правопорушення перебувають в однаковому або схожому становищі, не має бути невиправданої відмінності в заходах адміністративних стягнень, застосованих до них на підставі чітких і передбачуваних положень Кодексу.
Водночас рівна міра адміністративної відповідальності не має абсолютного характеру, а тому в разі, коли це є об’єктивно виправданим, орган (посадова особа), розглядаючи справу про порушення митних правил, повинен (повинна) мати дискрецію щодо виду та/або розміру адміністративного стягнення, що забезпечує індивідуалізацію такої відповідальності залежно від обставин справи у межах законодавчо визначеної санкції. До того ж міра адміністративної відповідальності, установлена Кодексом, має бути спрямована на досягнення легітимної мети - захист митних інтересів і забезпечення митної безпеки України - та бути пропорційною вчиненому адміністративному правопорушенню, забезпечуючи досягнення мети адміністративного стягнення за рахунок мінімального втручання в гарантовані Конституцією України права людини і громадянина, зокрема право власності.
4. Згідно з частиною другою статті 61 Конституції України юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
Санкція частини шостої статті 481 Кодексу встановлює накладення штрафу в розмірі десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або конфіскацію транспортного засобу.
4.1. Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово викладав юридичні позиції щодо змісту принципу індивідуалізації юридичної відповідальності, закріпленого частиною другою статті 61 Конституції України:
- „посутній аналіз <...> норм Кодексу і КУпАП, що регулюють відносини з притягнення особи до адміністративної відповідальності за порушення митних правил, свідчить про те, що загалом ці норми мають розвивати, конкретизувати та деталізувати принципи Основного Закону України, зокрема принцип індивідуалізації юридичної відповідальності, визначений частиною другою статті 61 Конституції України“; „в законодавчому внормуванні відносин із притягнення особи до адміністративної або кримінальної відповідальності обов’язково має бути дотриманий конституційний принцип індивідуалізації юридичної відповідальності“; принцип індивідуалізації юридичної відповідальності у процедурі притягнення особи до адміністративної відповідальності „має виявлятись не лише в притягненні до відповідальності особи, винної у вчиненні правопорушення, а й у призначенні їй виду та розміру покарання з обов’язковим урахуванням характеру вчиненого протиправного діяння, форми вини, характеристики цієї особи, можливості відшкодування заподіяної шкоди, наявності обставин, що пом’якшують або обтяжують відповідальність“ [абзац дев’ятий підпункту 4.2, абзац другий підпункту 4.3 пункту 4, абзац другий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 15 червня 2022 року № 4-р(II)/2022];
- для забезпечення дотримання прав особи, яку притягають до адміністративної відповідальності, індивідуалізації її відповідальності та реалізації вимог статті 245 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) „щодо своєчасного, всебічного, повного і об’єктивного з’ясування обставин справи, вирішення її у відповідності з законом уповноважений орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов’язаний з’ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна ця особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність, а також інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. При накладенні стягнення необхідно враховувати характер вчиненого правопорушення, особу порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність“ (абзац третій підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 26 травня 2015 року № 5-рп/2015);
- „унормовуючи порядок притягнення особи до юридичної відповідальності, законодавець має виходити також із рекомендацій, які містяться в Мінімальних стандартних правилах стосовно заходів, не пов’язаних із тюремним ув’язненням (Токійські правила) (Резолюція Генеральної Асамблеї Організації Об’єднаних Націй 45/110 від 14 грудня 1990 року): поряд з іншими обставинами мають бути враховані, зокрема, характер і ступінь тяжкості правопорушення, відомості про особу правопорушника, а також інтереси захисту суспільства тощо (пункт 2.3). За міжнародними рекомендаціями щодо застосування такого виду покарання (стягнення), як штраф, потрібно враховувати насамперед його адекватність матеріальному стану особи, яку притягають до юридичної відповідальності“; „законодавець має визначити співмірну міру адміністративної відповідальності для досягнення легітимної мети, а суди - забезпечувати індивідуалізацію такої відповідальності залежно від обставин справи“ [абзац шостий підпункту 2.3, абзац четвертий підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 12 жовтня 2022 року № 8-р(I)/2022].
Потреба в індивідуалізації адміністративної відповідальності випливає зі змісту статті 489 Кодексу, якою визначено, що „посадова особа при розгляді справи про порушення митних правил зобов’язана з’ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом’якшують та/або обтяжують відповідальність, чи є підстави для звільнення особи, що вчинила правопорушення, від адміністративної відповідальності, а також з’ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи“.
4.2. Аналізуючи абзац другий частини шостої статті 481 Кодексу на відповідність частині другій статті 61 Основного Закону України, Конституційний Суд України бере до уваги також практику Європейського суду з прав людини, який неодноразово вказував, що визначені в Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) поняття „кримінальне обвинувачення“ та „кримінальне правопорушення“ мають „автономне значення“.
«У практиці Європейського суду з прав людини критеріями, на підставі яких установлюється, чи має застосовуватися кримінальний аспект статті 6 Конвенції, є: 1) юридична кваліфікація діяння в національному законодавстві (тобто з’ясування того, як кваліфікують діяння в національному праві: кримінальне правопорушення (злочин), адміністративне правопорушення, дисциплінарне тощо); 2) природа правопорушення; 3) характер і суворість (ступінь тяжкості) покарання, що його може бути застосовано до особи [рішення у справі „Engeland others v. The Netherlands“ від 8 червня 1976 року (заяви №№ 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72), § 82, § 83] (далі - „критерії Енгеля“). При цьому перший критерій є лише початковим і не має визначального значення. Водночас другий та третій критерії є вирішальними для з’ясування того, чи підпадає діяння під „кримінальне правопорушення“ в розумінні Конвенції. Для застосування статті 6 Конвенції в кримінальній ділянці достатньо, щоб правопорушення за своїм характером вважалось „кримінальним“ з погляду Конвенції або щоб за вчинене правопорушення до особи було застосовано покарання, яке за своїм характером і ступенем суворості належало в цілому до „кримінальної“ ділянки [рішення у справі „Lutz v. Germany“ від 25 серпня 1987 року (заява № 9912/82), § 55]» [третє - шосте речення абзацу третього пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 21 липня 2021 року № 5-р(II)/2021].
Європейський суд з прав людини у рішенні у справі Надточій проти України/Nadtochiy v. Ukraine від 15 травня 2008 року (заява № 7460/03), звернувшись до „критеріїв Енгеля“, зазначив, що «положення Митного кодексу України, застосовані у справі заявника, безпосередньо поширюються на всіх громадян, які перетинають кордон, та регулюють їхню поведінку у спосіб застосування стягнень (штраф та конфіскація), що є як покаранням, так і стримуванням від учинення порушення. Отже, митні правопорушення, що їх оспорюють, мають ознаки, притаманні „кримінальному обвинуваченню“ у розумінні статті 6 Конвенції» (§ 21).
Конституційний Суд України враховує практику Європейського суду з прав людини і вважає, що перевищення строку тимчасового ввезення транспортних засобів особистого користування та транспортних засобів комерційного призначення на митну територію України, а так само втрата цих транспортних засобів, у тому числі їх розкомплектування, за своєю природою фактично мають кримінальний характер, а санкція у вигляді накладення штрафу в розмірі десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або конфіскації транспортного засобу співмірна з кримінальним покаранням. Тому в провадженнях у справах про порушення митних правил, визначених частиною шостою статті 481 Кодексу, на особу мають поширюватися гарантії Конвенції, притаманні кримінальному провадженню, а викладені в рішеннях Конституційного Суду України підходи до розуміння принципу індивідуалізації юридичної відповідальності під час призначення кримінального покарання та його адекватності вчиненому злочину, з урахуванням специфіки здійснення митної справи, є застосовними в межах цього конституційного провадження.
4.3. Стаття 461 Кодексу визначає вичерпний перелік видів адміністративних стягнень за порушення митних правил: попередження; штраф; конфіскація товарів, транспортних засобів комерційного призначення - безпосередніх предметів порушення митних правил, товарів, транспортних засобів із спеціально виготовленими сховищами (тайниками), що використовувалися для приховування товарів - безпосередніх предметів порушення митних правил від митного контролю (крім транспортних засобів комерційного призначення, які використовуються виключно для перевезення пасажирів і товарів через митний кордон України за визначеними маршрутами та рейсами, що здійснюються відповідно до розкладу руху на підставі міжнародних договорів, укладених відповідно до закону), а також транспортних засобів, що використовувалися для переміщення товарів - безпосередніх предметів порушення митних правил через митний кордон України поза місцем розташування митного органу (далі - конфіскація).
Конституційний Суд України наголосив, що „саме законодавець має прерогативу встановлювати склад діянь, які є адміністративними правопорушеннями, та обирати необхідну з-поміж доступних видів адміністративних стягнень міру адміністративної відповідальності особи за такі правопорушення“ [друге речення абзацу першого пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 21 липня 2021 року № 3-р(II)/2021].
Аналіз складу адміністративних правопорушень, визначених главою 68 Кодексу, дає змогу дійти висновку, що попередження може бути застосоване як основне адміністративне стягнення за незначне порушення митних правил. Зокрема, такий вид адміністративного стягнення особистого характеру може бути застосований за перевищення встановленого Кодексом строку тимчасового ввезення товарів, серед яких транспортні засоби особистого користування, транспортні засоби комерційного призначення, на митну територію України або строку тимчасового вивезення товарів, крім транспортних засобів особистого користування, за межі митної території України не більше ніж на три доби, що встановлено частиною першою статті 481 Кодексу.
Натомість штраф і конфіскація є видами адміністративних стягнень майнового характеру, які Верховна Рада України в межах її конституційних повноважень визначила найефективнішими заходами захисту митних інтересів і забезпечення митної безпеки України, що пов’язано зі специфікою здійснення митної справи, зокрема боротьбою з порушеннями митних правил. Можливість застосування санкції майнового характеру має робити економічно невигідним порушення митних правил порівняно з їх дотриманням і, відповідно, сприяти досягненню мети адміністративної відповідальності. Водночас правова держава, вважаючи адміністративне стягнення передусім виправним та превентивним засобом, має використовувати не надмірні, а лише потрібні та зумовлені зазначеною метою заходи.
4.4. Конституційний Суд України звертає увагу на те, що в контексті перевірки санкції частини шостої статті 481 Кодексу на відповідність частині другій статті 61 Конституції України, якою закріплено принцип індивідуалізації юридичної відповідальності, оспорюване положення Кодексу слід розглядати в системному взаємозв’язку з іншими частинами статті 481 Кодексу.
4.4.1. Стаття 481 Кодексу складається із шести частин, у яких визначено склад адміністративних правопорушень, зокрема перевищення строків тимчасового ввезення транспортних засобів особистого користування та транспортних засобів комерційного призначення на митну територію України, а так само втрата цих транспортних засобів, у тому числі їх розкомплектування.
Аналіз структури та змісту статті 481 Кодексу свідчить про те, що Верховна Рада України в основу диференціації міри адміністративної відповідальності поклала, зокрема, критерій кількості діб, на яку допущено перевищення строків тимчасового ввезення транспортних засобів особистого користування та транспортних засобів комерційного призначення на митну територію України суб’єктом учинення адміністративного правопорушення: не більше ніж на три доби - має наслідком попередження або накладення штрафу в розмірі п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (частина перша); більше ніж на три доби, але не більше ніж на десять діб - має наслідком накладення штрафу в розмірі трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (частина друга); більше ніж на десять діб, але не більше ніж на двадцять діб - має наслідком накладення штрафу в розмірі однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (частина третя); більше ніж на двадцять діб, але не більше ніж на тридцять діб - має наслідком накладення штрафу в розмірі п’яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (частина п’ята); більше ніж на тридцять діб - має наслідком накладення штрафу в розмірі десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або конфіскацію таких транспортних засобів (частина шоста). Тобто законодавець обстоював думку, що чим більший строк, на який перевищено тимчасове ввезення транспортних засобів особистого користування та транспортних засобів комерційного призначення на митну територію України, тим більша шкода заподіюється митним інтересам України та, відповідно, суворіша міра адміністративної відповідальності у вигляді штрафу більшого розміру має бути застосована до порушника митних правил.
Водночас частина шоста, яка є останньою у структурі статті 481 Кодексу, установлює застосування адміністративного стягнення у вигляді накладення штрафу в розмірі десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або конфіскації транспортного засобу не тільки за перевищення строку тимчасового ввезення транспортних засобів особистого користування та транспортних засобів комерційного призначення на митну територію України більше ніж на тридцять діб, але й за втрату цих транспортних засобів, у тому числі їх розкомплектування.
Отже, парламент прирівняв за ступенем суспільної шкідливості діяння у вигляді перевищення строку тимчасового ввезення транспортних засобів особистого користування та транспортних засобів комерційного призначення на митну територію України більше ніж на тридцять діб і втрати цих транспортних засобів, у тому числі їх розкомплектування, які мають основну об’єднувальну ознаку, а саме мету - ухилення від сплати митних платежів.
4.4.2. Аналіз структури і змісту статті 481 Кодексу свідчить про те, що в основу диференціації міри адміністративної відповідальності за перевищення строку тимчасового ввезення на митну територію України товарів, зокрема транспортних засобів особистого користування, транспортних засобів комерційного призначення, покладено і такий критерій, як предмет учинення адміністративного правопорушення.
Товарами, згідно з пунктом 57 частини першої статті 4 Кодексу, є будь-які рухомі речі, зокрема ті, на які законом поширено режим нерухомої речі (крім транспортних засобів комерційного призначення), валютні цінності, культурні цінності тощо. Найсуворіша міра адміністративної відповідальності за перевищення строку тимчасового ввезення товарів, крім транспортних засобів особистого користування, на митну територію України більше ніж на двадцять діб установлена частиною четвертою статті 481 Кодексу - накладення штрафу в розмірі двох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Водночас, на відміну від усього різноманіття товарів, що їх ввозять на митну територію України, транспортний засіб є особливим різновидом рухомих речей та виключним предметом адміністративного правопорушення, визначеного частиною шостою статті 481 Кодексу.
Отже, у статті 481 Кодексу розмежовано об’єкти тимчасового ввезення/вивезення, які до внесення змін до Кодексу згідно із Законом № 2612 позначали узагальненим терміном „товари“, на такі категорії: товари; транспортні засоби особистого користування; транспортні засоби комерційного призначення. Тобто законодавець визначив транспортні засоби особистого користування та транспортні засоби комерційного призначення кваліфікуючими ознаками складу адміністративних правопорушень, передбачених частинами п’ятою, шостою статті 481 Кодексу, та, відповідно, установив більш сувору міру адміністративної відповідальності за перевищення строку тимчасового ввезення таких транспортних засобів на митну територію України.
4.5. Аналізуючи санкцію частини шостої статті 481 Кодексу на відповідність принципу індивідуалізації юридичної відповідальності, визначеному частиною другою статті 61 Конституції України, слід з’ясувати особливості застосування адміністративних стягнень у вигляді штрафу та конфіскації.
4.5.1. „Штраф як адміністративне стягнення за порушення митних правил полягає у покладенні на особу, яка притягується до адміністративної відповідальності за таке правопорушення, обов’язку сплатити до державного бюджету грошові кошти у сумі, яка визначається цим Кодексом залежно від виду та характеру вчиненого правопорушення“ (частина перша статті 464 Кодексу). Застосування адміністративного стягнення у вигляді штрафу, згідно з частиною другою статті 464 Кодексу, за загальним правилом не звільняє правопорушника від сплати митних платежів.
Натомість конфіскація як адміністративне стягнення за порушення митних правил полягає у примусовому вилученні товарів, транспортних засобів, зазначених у пункті 3 статті 461 Кодексу, і безоплатному переданні їх у власність держави (перше речення частини першої статті 465 Кодексу). Застосування судом адміністративного стягнення у вигляді конфіскації транспортного засобу звільняє особу, яка вчинила порушення митних правил, визначене частиною шостою статті 481 Кодексу, від сплати митних платежів.
Конституційний Суд України враховує, що конфіскація як адміністративне стягнення фактично є позбавленням особи певної грошової суми, тотожної вартості вилученого майна. Оскільки вартість увезеного на митну територію України транспортного засобу - предмета вчинення адміністративного правопорушення, визначеного частиною шостою статті 481 Кодексу, може бути більшою або меншою за 170000 гривень, то його конфіскація у грошовому еквіваленті може бути більш або менш суворим видом адміністративного стягнення порівняно зі штрафом у розмірі десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
4.5.2. Установлення в санкції частини шостої статті 481 Кодексу штрафу в розмірі десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, з огляду на специфіку здійснення митної справи у частині боротьби з порушеннями митних правил, є втіленням конституційного принципу рівності під час законодавчого внормування диференційованої адміністративної відповідальності за перевищення строку тимчасового ввезення транспортних засобів особистого користування та транспортних засобів комерційного призначення на митну територію України, а також під час визначення міри адміністративної відповідальності за втрату цих транспортних засобів, у тому числі їх розкомплектування.
Водночас установлення в санкції частини шостої статті 481 Кодексу штрафу в абсолютно визначеному розмірі збалансовано поєднується з наданням суду дискреції щодо визначення виду стягнення з урахуванням характеру вчиненого протиправного діяння, форми вини, характеристики особи, винної у вчиненні правопорушення, можливості відшкодування заподіяної шкоди, наявності обставин, що пом’якшують або обтяжують відповідальність.
До того ж варто враховувати визначену статтею 22 КУпАП можливість звільнення особи від адміністративної відповідальності при малозначності правопорушення, яка є однією з обставин, що підлягають з’ясуванню у процесі розгляду справи про порушення митних правил.
4.6. Верховна Рада України в межах її конституційних повноважень установила в частині шостій статті 481 Кодексу склад діянь, які є порушеннями митних правил, та обрала потрібну з-поміж доступних видів адміністративних стягнень міру адміністративної відповідальності за такі правопорушення.
Незважаючи на те, що в разі визнання особи винною у вчиненні правопорушення, установленого частиною шостою статті 481 Кодексу, дискреція суду під час визначення розміру адміністративного стягнення у вигляді штрафу є обмеженою, санкція частини шостої статті 481 Кодексу за ступенем визначеності та складністю будови є відносно визначеною та альтернативною, адже встановлює застосування до особи одного з двох основних адміністративних стягнень - штрафу в розмірі десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або конфіскації транспортного засобу.
Отже, установлення оспорюваним положенням Кодексу альтернативних видів основних адміністративних стягнень - штрафу в розмірі десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або конфіскації транспортного засобу - уможливлює індивідуалізацію судом адміністративного стягнення з урахуванням усієї сукупності обставин справи у межах законодавчо визначеної санкції та, як наслідок, реалізацію принципу індивідуалізації юридичної відповідальності під час притягнення особи до адміністративної відповідальності на підставі частини шостої статті 481 Кодексу. Зазначене узгоджується з позицією Європейського суду з прав людини, згідно з якою „формулювання статті <...> Митного кодексу України (чинного на момент подій), за якою заявника було визнано винним, надає національним судам певний ступінь дискреції у застосуванні стягнень. Зокрема, нею встановлено, що заборонені дії можуть бути підставою для накладення штрафу, конфіскації товарів, що включають конфіскацію транспортних засобів“ [рішення у справі Мякотін проти України/Муakotin v. Ukraine від 17 грудня 2019 року (заява № 29389/09), § 61].
Ураховуючи наведене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що абзац другий частини шостої статті 481 Кодексу не суперечить частині другій статті 61 Конституції України.
5. За Основним Законом України „в Україні визнається і діє принцип верховенства права“ (частина перша статті 8); „кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності“; „ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним“; „використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі“ (частини перша, четверта, сьома статті 41); „конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України“ (частина перша статті 64).
5.1. Вирішуючи питання конституційності правових актів, що обмежують право власності, Конституційний Суд України виклав юридичні позиції, за якими:
- „власність гарантує не лише права власників, а й зобов’язує, покладає на них певні обов’язки. Саме про це йдеться у статтях 13 і 41 Конституції України, відповідно до яких використання власності не може завдавати шкоди людині, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства. Отже, для реалізації закріпленого в Конституції України права власності потрібні галузеві закони, які встановлюють конкретні норми використання власником належного йому майна з урахуванням інтересів усіх суб’єктів правовідносин.
Викладена позиція кореспондується з ратифікованою Україною у 1997 році Конвенцією про захист прав людини та основних свобод 1950 року, якою державам-учасницям дозволено за допомогою національного закону використовувати певні регулюючі механізми користування об’єктами права власності відповідно до суспільних потреб, внутрішньої соціальної та економічної політики“ (абзац четвертий, перше речення абзацу п’ятого підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 12 лютого 2002 року № 3-рп/2002);
- „право власності не є абсолютним, тобто може бути обмежене, однак втручання у це право може здійснюватися лише на підставі закону з дотриманням принципу юридичної визначеності та принципу пропорційності, який вимагає досягнення розумного співвідношення між інтересами особи та суспільства. При обмеженні права власності в інтересах суспільства пропорційними можуть вважатися такі заходи, які є менш обтяжливими для прав і свобод приватних осіб з-поміж усіх доступних для застосування заходів“ [абзац сьомий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 5 червня 2019 року № 3-р(I)/2019].
Отже, оскільки санкція частини шостої статті 481 Кодексу встановлює застосування до правопорушника заходів майнового характеру - накладення штрафу в розмірі десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або конфіскація транспортного засобу, - то вона є нормативним підґрунтям для втручання в гарантоване частиною першою статті 41 Конституції України право власності.
5.2. Досліджуючи питання пропорційності міри адміністративної відповідальності за частиною шостою статті 481 Кодексу до тяжкості вчиненого порушення митних правил, Конституційний Суд України враховує положення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, які кореспондуються з відповідними положеннями статті 41 Конституції України, та усталену практику їх тлумачення Європейським судом з прав людини.
Згідно зі статтею 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном; ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права (абзац перший); проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за потрібне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (абзац другий).
У рішенні у справі Краєва проти України/Krayeva v. Ukraine від 13 січня 2022 року (заява № 72858/13) Європейський суд з прав людини зазначив, що втручання у вигляді стягнення за адміністративне правопорушення „підпадає під сферу дії другого абзацу статті 1 Першого протоколу до Конвенції, який прямо дозволяє державам здійснювати контроль за користуванням майном для забезпечення сплати податків або інших внесків чи штрафів, однак це положення слід тлумачити в контексті загального правила, наведеного в першому реченні першого абзацу. <...> Щоб бути сумісним зі статтею 1 Першого протоколу, захід втручання має відповідати трьом умовам: він має бути законним, спрямованим на досягнення легітимної мети і забезпечувати справедливий баланс між загальним інтересом суспільства й основоположними правами особи“ (§ 24).
У рішенні у справі Садоха проти України/Sadocha v. Ukraine від 11 липня 2019 року (заява № 77508/11) Європейський суд з прав людини також зауважив, що „на конфіскаційний захід, навіть якщо йдеться про позбавлення майна, поширюється дія другого абзацу статті 1 Першого протоколу, відповідно до якого Договірним державам дозволено здійснювати контроль за користуванням власністю для забезпечення сплати штрафів“ (§ 23).
Отже, згідно з Конституцією України, юридичними позиціями Конституційного Суду України, Конвенцією та практикою Європейського суду з прав людини гарантоване частиною першою статті 41 Конституції України право власності не є абсолютним і може зазнавати обмежень. Проте будь-яке втручання у право власності має ґрунтуватися на законі, бути спрямованим на досягнення легітимної мети та пропорційним, тобто забезпечувати „справедливий баланс“ між інтересами суспільства і цим правом.
5.3. У рішенні у справі Мякотін проти України/Myakotin v. Ukraine від 17 грудня 2019 року (заява № 29389/09) Європейський суд з прав людини наголосив, що „перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу полягає в тому, щоб будь-яке втручання державного органу в мирне користування майном було законним <...>. Вимога законності за змістом Конвенції вимагає додержання відповідних національних норм права та сумісності з верховенством права, зокрема звільнення від свавілля <...>. Поняття законності також стосується якості закону, який є предметом розгляду, що вимагає, щоб він був доступним для заінтересованих осіб, точним та передбачним“ (§ 45).
Конституційний Суд України в Рішенні від 31 березня 2015 року № 1-рп/2015 указав, що „складовими принципу верховенства права є, зокрема, правова передбачуваність та правова визначеність, які необхідні для того, щоб учасники відповідних правовідносин мали можливість завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними на підставі чинного законодавства право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано“ (друге речення абзацу першого підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).
Принцип юридичної визначеності означає, що „обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки“ (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010). Для цього принцип юридичної визначеності „вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності“ (абзац шостий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2017 року № 2-р/2017).
Порядок переміщення транспортних засобів через митний кордон України, обов’язки дотримуватися встановлених митним органом строків їх тимчасового ввезення або поміщення в митні режими відмови на користь держави, знищення або руйнування чи оформлення для вільного обігу на митній території України за умови сплати митних платежів, які відповідно до закону підлягають сплаті в разі імпорту таких транспортних засобів, визначено Кодексом. Адміністративне стягнення за перевищення строку тимчасового ввезення транспортних засобів особистого користування та транспортних засобів комерційного призначення на митну територію України більше ніж на тридцять діб, а так само за втрату цих транспортних засобів, у тому числі їх розкомплектування, - штраф у розмірі десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або конфіскація транспортного засобу - установлено абзацом другим частини шостої статті 481 Кодексу.
Конституційний Суд України також ураховує, що вчинення порушень митних правил, визначених статтею 481 Кодексу, внаслідок аварії, дії обставин непереборної сили або протиправних дій третіх осіб, що підтверджено відповідними документами, не має наслідком адміністративної відповідальності (частина перша статті 460 Кодексу); митний режим тимчасового ввезення припиняє митний орган у разі конфіскації товарів, транспортних засобів комерційного призначення, їх повної втрати внаслідок аварії або дії обставин непереборної сили за умови підтвердження факту аварії або дії обставин непереборної сили в порядку, установленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику (частина третя статті 112 Кодексу); у разі втрати чи повного зіпсування тимчасово ввезених транспортних засобів особистого користування внаслідок аварії або дії обставин непереборної сили перебіг строку тимчасового ввезення зупиняється за умови надання митним органам власниками таких транспортних засобів достатніх доказів їх втрати чи зіпсування; дозволяється поміщення таких транспортних засобів у митний режим знищення або руйнування (частина сьома статті 380 Кодексу). Указані положення Кодексу кореспондуються з пунктом 3 статті 14 Конвенції про тимчасове ввезення, згідно з яким „тимчасове ввезення може також бути припинене на запит заінтересованої особи, якщо остання надасть докази, достатні для митних органів, щодо знищення чи повної втрати товарів (у тому числі транспортних засобів) внаслідок аварії чи виникнення форс-мажорних обставин. У такому випадку користувач права на тимчасове ввезення буде звільнений від сплати ввізного мита й податків“.
Отже, Конституційний Суд України вважає, що санкція частини шостої статті 481 Кодексу не суперечить вимозі юридичної визначеності та забезпечує законне втручання у право власності особи в розумінні практики тлумачення Європейським судом з прав людини статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
5.4. У рішенні у справі Інтерсплав проти України/Intersplav v. Ukraine від 9 січня 2007 року (заява № 803/02) Європейський суд з прав людини нагадав, що „держави мають широкий простір обдумування під час визначення того, що відповідає суспільним інтересам, оскільки національні законодавчі органи мають широку дискрецію щодо здійснення соціальної та економічної політики“ (§ 38). Європейський суд з прав людини визнав, що втручання у право власності спрямоване на досягнення легітимної мети в загальних інтересах, якщо воно покликане забезпечити сплату податків, інших внесків, компенсацію завданих збитків та запобігати ухиленню від сплати податків [рішення у справі Мякотін проти України/Myakotin v. Ukraine від 17 грудня 2019 року (заява № 29389/09), § 53].
Як зазначив Конституційний Суд України в Рішенні від 15 червня 2022 року № 4-р(II)/2022, „правомірною метою встановлення обмежень прав і свобод людини і громадянина у сфері митних відносин та притягнення винної особи до відповідальності за порушення митних правил є потреба захисту митних інтересів та митної безпеки України“ (абзац п’ятий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).
Посилення Законом № 2612 міри адміністративної відповідальності за перевищення строку тимчасового ввезення транспортних засобів особистого користування та транспортних засобів комерційного призначення на митну територію України саме собою не можна розглядати як порушення гарантованого частиною першою статті 41 Конституції України права власності. Аналізуючи питання, чи спрямоване втручання у право власності на підставі частини шостої статті 481 Кодексу на досягнення легітимної мети в загальних інтересах, слід проаналізувати Пояснювальну записку, у якій обґрунтовано потребу в ухваленні Закону № 2612.
У Пояснювальній записці вказано, що „дані митної статистики щодо ввезення на митну територію України громадянами-резидентами та громадянами-нерезидентами транспортних засобів особистого користування з іноземною реєстрацією, кількості не вивезених таких транспортних засобів та кількості перетинів ними митного кордону за 1 квартал 2018 року та 2017 рік свідчать про зростання кількості транспортних засобів, які перебувають на митній території України з порушенням митних правил“. Натомість статистика за 2020-2022 роки, надана Державною митною службою України, свідчить про те, що після ухвалення Закону № 2612, попри збільшення загальної кількості транспортних засобів з іноземною реєстрацією, тимчасово ввезених на митну територію України, значно зменшилася кількість транспортних засобів, щодо яких немає інформації про їх вивезення за межі митної території України або поміщення в інший митний режим і, відповідно, зросла кількість надходжень митних платежів до Державного бюджету України у зв’язку з імпортом транспортних засобів.
Отже, посилення Верховною Радою України в межах її конституційних повноважень міри адміністративної відповідальності за перевищення строків тимчасового ввезення транспортних засобів особистого користування та транспортних засобів комерційного призначення на митну територію України, а також установлення в частині шостій статті 481 Кодексу адміністративної відповідальності за втрату цих транспортних засобів, у тому числі їх розкомплектування, є частиною комплексного реформування механізму ввезення транспортних засобів на митну територію України згідно із Законом № 2612 і виправдане потребою досягти стримувального ефекту від учинення таких правопорушень. Адміністративне стягнення у вигляді накладення штрафу в розмірі десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або конфіскації транспортного засобу спрямоване на запобігання ухиленню від сплати митних платежів, забезпечення дієвого контролю за переміщенням і цільовим використанням тимчасово ввезених транспортних засобів, безпеки дорожнього руху та охорони довкілля від шкідливого впливу транспорту, а отже, спрямоване на досягнення легітимної мети - захист митних інтересів і забезпечення митної безпеки України.
5.5. У рішенні у справі Трегубенко проти України/Tregubenko v. Ukraine від 2 листопада 2004 року (заява № 61333/00) Європейський суд з прав людини зазначив, що «позбавлення майна може бути виправдане лише в тому випадку, якщо, inter alia, доведено, що воно „відповідає інтересам суспільства“ та „у разі дотримання умов, установлених нормами права“. До того ж будь-яке втручання у право власності обов’язково повинно відповідати принципу пропорційності. Як неодноразово зазначав Суд, „справедливого балансу“ потрібно досягти між вимогами загального інтересу та потребами захисту основоположних прав людини. <...> потрібний баланс не буде досягнутий, якщо особі, якої це стосується, доведеться нести індивідуальний і надмірний тягар».
Європейський суд з прав людини також наголошував, що „для того, щоб втручання було пропорційним, воно має відповідати серйозності вчиненого правопорушення, а санкція - серйозності злочину, який відповідно до неї має бути покараний“ [рішення у справі Мякотін проти України/Муakotin v. Ukraine від 17 грудня 2019 року (заява № 29389/09), § 55; рішення у справі Садоха проти України/Sadocha v. Ukraine від 11 липня 2019 року (заява № 77508/11), § 31]; „принцип пропорційності має бути дотриманий не лише під час визначення норм, які стосуються суворості санкції, а й під час оцінювання тих факторів, що їх мають брати до уваги, коли визначають санкції“ [рішення у справі Imeri v. Croatia від 24 червня 2021 року (заява № 77668/14), § 84].
5.5.1. Конституційний Суд України, викладаючи свої юридичні позиції, неодноразово розкривав зміст принципу пропорційності (домірності) у разі внормування міри відповідальності за правопорушення:
- „окремим виявом справедливості є питання відповідності покарання вчиненому злочину; категорія справедливості передбачає, що покарання за злочин повинно бути домірним злочину. Справедливе застосування норм права - є передусім недискримінаційний підхід, неупередженість. Це означає не тільки те, що передбачений законом склад злочину та рамки покарання відповідатимуть один одному, а й те, що покарання має перебувати у справедливому співвідношенні із тяжкістю та обставинами скоєного і особою винного. Адекватність покарання ступеню тяжкості злочину випливає з принципу правової держави, із суті конституційних прав та свобод людини і громадянина, зокрема права на свободу, які не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України“; „обмеження конституційних прав обвинуваченого повинно відповідати принципу пропорційності: інтереси забезпечення охорони прав і свобод людини і громадянина, власності, громадського порядку та безпеки тощо можуть виправдати правові обмеження прав і свобод тільки в разі адекватності соціально обумовленим цілям“ (абзац п’ятий підпункту 4.1, друге речення абзацу четвертого підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004);
- „принцип верховенства права, зокрема така його вимога, як принцип домірності, є взаємопов’язаними фундаментальними засадами функціонування усієї юридичної системи України, у тому числі нормативного встановлення законодавцем адміністративної відповідальності. Отже, конкретні санкції за адміністративні правопорушення мають бути справедливими та відповідати принципові домірності, тобто законодавець має визначати адміністративні стягнення з урахуванням їх виправданості та потреби для досягнення легітимної мети, беручи до уваги вимоги адекватності наслідків, які спричинені такими санкціями (у тому числі для особи, до якої вони застосовуються), тій шкоді, що настає в результаті адміністративного правопорушення“; „при обмеженні права власності в інтересах суспільства необхідними є не будь-які менш обтяжливі для прав і свобод осіб заходи, а ті з них, які здатні досягти легітимної мети на тому самому якісному рівні. Тобто законодавець зобов’язаний обирати той вид адміністративного стягнення, який менш обтяжливий для прав і свобод особи у конкретному випадку, і насамперед має визначити адекватну міру адміністративної відповідальності для досягнення її мети, тоді як суди забезпечують індивідуалізацію такої відповідальності залежно від обставин справи у межах законодавчо визначеної санкції“ [абзац четвертий пункту 3, абзац перший підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 21 липня 2021 року № 3-р(II)/2021].
5.5.2. Митний режим тимчасового ввезення пов’язаний з умовним повним або частковим звільненням товарів, транспортних засобів комерційного призначення від оподаткування митними платежами та може завершуватися їх реекспортом або поміщенням в інший митний режим, що допускається Кодексом, а також у випадках, визначених частиною третьою статті 112 Кодексу. Тож суспільна шкідливість діянь, визначених частиною шостою статті 481 Кодексу, полягає, зокрема, у тому, що транспортні засоби у зв’язку з перевищенням установлених митними органами строків їх тимчасового ввезення своєчасно не оформлюють для вільного обігу на митній території України з метою ухилення від сплати митних платежів, які відповідно до закону підлягають сплаті в разі імпорту таких транспортних засобів.
На відміну від складу правопорушень, що самі собою не призводять до суспільно шкідливих наслідків, а їх визначення в Кодексі лише вимагає дотримання встановлених законодавством України з питань митної справи вимог, унормування адміністративної відповідальності за діяння, визначені частиною шостою статті 481 Кодексу, зумовлене обов’язком зі сплати митних платежів на користь держави. Саме тому недотримання строків ввезення транспортних засобів особистого користування та транспортних засобів комерційного призначення на митну територію України, а так само втрата цих транспортних засобів, у тому числі їх розкомплектування, завдають значної матеріальної шкоди (збитків) державі у розумінні практики Європейського суду з прав людини, а масовий характер таких порушень митних правил спричиняє істотні негативні наслідки для суспільних і державних інтересів у вигляді ухилення від сплати митних платежів.
Оскільки держава зазнає матеріальної шкоди (збитків) унаслідок того, що особи вчиняють діяння, визначені частиною шостою статті 481 Кодексу, адміністративне стягнення у вигляді накладення штрафу в розмірі десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або конфіскації транспортного засобу є не тільки стримувальним і каральним, але й має на меті компенсацію за завдану матеріальну шкоду. Водночас суспільна користь санкції частини шостої статті 481 Кодексу не вимірюється у майновому еквіваленті, а полягає в досягненні стійкого ефекту захисту митних інтересів і забезпечення митної безпеки України за рахунок упровадження законодавцем міри адміністративної відповідальності, пропорційної до тяжкості вчиненого правопорушення.
У рішенні у справі Краєва проти України/Krayeva v. Ukraine від 13 січня 2022 року (заява № 72858/13) Європейський суд з прав людини зазначив, що „мита або збори за товари, що їх ввозять, слід розглядати як такі, що підпадають під межі дії оподаткування, і вирішення цього питання є невіддільною частиною виключного права органів державної влади <...>. Отже, <...> застосований захід <...> мав вагомий інтерес суспільства - забезпечити сплату податків“ (§ 28).
Домірність адміністративної відповідальності за перевищення строку тимчасового ввезення транспортних засобів особистого користування та транспортних засобів комерційного призначення на митну територію України більше ніж на тридцять діб, а так само за втрату цих транспортних засобів, у тому числі їх розкомплектування, є достатньою для досягнення бажаного стримувального та карального ефекту і запобігання майбутнім порушенням частини шостої статті 481 Кодексу. Беручи до уваги межі розсуду, якими наділена Верховна Рада України у сфері визначення видів порушень митних правил та відповідальності за вчинення таких порушень, Конституційний Суд України дійшов думки, що санкція частини шостої статті 481 Кодексу не допускає невиправданого та надмірного втручання у право власності.
5.5.3. Досліджуючи питання дотримання „справедливого балансу“, Європейський суд з прав людини визначає, чи заявникові в рамках провадження в цілому було надано можливість подати його справу до компетентних органів державної влади, щоб дати їм змогу встановити „справедливий баланс“ між конфліктуючими інтересами у справі [рішення у справі Karapetyan v. Georgia від 15 жовтня 2020 року (заява № 61233/12), § 35].
Конституційний Суд України вважає, що оскільки справи про порушення митних правил, визначені частиною шостою статті 481 Кодексу, розглядають суди (судді) (частина друга статті 522 Кодексу), то це надає їм можливість встановити „справедливий баланс“ між конфліктуючими інтересами у спосіб забезпечення індивідуалізації адміністративної відповідальності залежно від обставин справи, а особам - додаткову гарантію розгляду їхніх справ „компетентним органом“ у розумінні практики Європейського суду з прав людини.
5.5.4. Зі змісту абзацу другого частини шостої статті 481 Кодексу випливає, що законодавець визначив справедливу міру адміністративної відповідальності для досягнення легітимної мети, унаслідок чого суди можуть забезпечити індивідуалізацію такої відповідальності залежно від обставин справи, не покладаючи на особу індивідуального і надмірного тягаря. Тому санкція частини шостої статті 481 Кодексу створює належне нормативне підґрунтя для досягнення „справедливого балансу“ між загальним інтересом і захистом права власності та відповідає принципу верховенства права, зокрема такій його вимозі, як принцип пропорційності.
Отже, санкція частини шостої статті 481 Кодексу не суперечить положенням частини першої статті 8, частин першої, четвертої статті 41, частини першої статті 64 Конституції України.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 151-1, 151-2, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 36, 65, 67, 74, 84, 88, 89, 92, 94 Закону України „Про Конституційний Суд України“
Конституційний Суд України
ухвалив:
1. Визнати таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), абзац другий частини шостої статті 481 Митного кодексу України.
2. Рішення Конституційного Суду України є обов’язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у „Віснику Конституційного Суду України“.