Вітчизняна правозастосовна практика стикнулася з цілою низкою проблем, пов’язаних із актами (рішеннями, наказами, розпорядженнями) органів державної влади та місцевого самоврядування щодо розпорядження земельними ділянками[1]. Ці проблеми пов’язані із насамперед визначенням юрисдикції щодо спорів, пов’язаних із оскарженням (у широкому розумінні) відповідних актів, обранням способу захисту при оскарженні, виборі правил, за якими слід визначати дійсність («недійсність», «незаконність», «нечинність» тощо) відповідних актів.
Так, з одного боку, «визнання незаконним рішення … органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування …» згадане серед способів захисту цивільних прав (п. 10 ч. 2 ст. 16 Цивільного кодексу України), що вказує начебто на те, що відповідні спори повинні розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства. З іншого боку, відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи, зокрема, у «спорах фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень …, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлених інший порядок судового провадження». Це положення, у свою чергу, можна витлумачити у той спосіб, що відповідні спори є публічно-правовими і підлягають розгляду адміністративним судом.
У розвитку судової практики можна простежити різні підходи до тлумачення описаних вище норм процесуального закону (або їх більш ранніх аналогів): (1) спір щодо акта може розглядатися адміністративним судом за будь-яких обставин (такі рішення в більшості приймалися адміністративними судами[2], які слідували позиції Вищого адміністративного суду України[3]); (2) у разі, якщо на підставі індивідуально-правового (ненормативного) акта виникло цивільне право, подальше «оспорювання правомірності набуття земельної ділянки» має вирішуватися у порядку цивільного або господарського судочинства (цій позиції свого часу слідував Верховний Суд України[4], а також Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних та кримінальних справ[5] та Вищий господарський суд України[6], таку ж позицію займає сьогодні Велика палата Верховного Суду[7], чия позиція стає дороговказом для судів). Тобто другий з описаних підходів на даний час став панівним.
Ведучи мову про другу позицію, необхідно звернути увагу на те, що при її застосуванні судами до конкретних справ не завжди очевидно, чи може спір щодо оспорювання відповідного акта-розпорядження земельною ділянкою розглядатися адміністративним судом у випадку, якщо на підставі акта цивільне право не виникло. Сучасна практика Великої палати Верховного Суду здебільшого виходить з того, що відповідний спір повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства[8], хоча є і винятки з цього підходу. Наприклад, у випадку, коли в особи право ще не виникло, проте земельна ділянка, на яку особа претендувала, належала іншій особі, Велика палата дійшла висновку, що справа підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства[9].
Читайте статтю: Щодо застосування норм права, які регулюють підстави для розірвання договору оренди земельної ділянки (науковий висновок д.ю.н., проф. Мірошниченко А.М.)
Також принаймні по деяким справам Верховним Судом України[10] було висловлено підхід, згідно з яким у разі прийняття «ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладання договору оренди), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту». Цю тезу можна зрозуміти у тому числі і у спосіб, що (3) позов, предметом якого є оспорювання акта про розпорядження земельною ділянкою, взагалі не підлягає судовому розгляду (незалежно від того, чи виникло на підставі акта цивільне право, чи ні).
Для «повноти картини» слід візначити, що Конституційний Суд України у рішенні від 01.04.2010 № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, п. «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земельного кодексу України, п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України зайняв позицію, яка начебто визнавала публічно-правовий характер спору щодо актів стосовно розпорядження публічними землями. Втім, як було показано вище, суди не сприйняли це рішення як безумовну вказівку розглядати відповідні спори в порядку адміністративного судочинства[11]. При цьому виник додатковий привід для критики судової практики, що склалася, оскільки, на думку деяких учасників дискусії, суди просто проігнорували обов’язкове для них рішення Конституційного Суду України. Втім, насправді позиція судів мала за собою цілу низку вагомих аргументів – починаючи з того, що Конституційний Суд навіть формально не тлумачив положення інших процесуальних законів, крім КАС України, і закінчуючи тим, що сам КАС України, який було витлумачено, Законом України № 2147-VIII від 03.10.2017 викладено в новій редакції. Таким чином, на мій погляд, роль рішення Конституційного Суду України у даному відношенні дуже обмежена, і воно не може розглядатися як вказівка розглядати відповідні спори в порядку адміністративного судочинства.
Загалом, як було зазначено вище, можна стверджувати, що у судовій практиці на сьогодні усталився підхід, згідно з яким після виникнення права на земельну ділянку спір з приводу «акта розпорядження» повинен розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, до цього моменту він має розглядатися в порядку адміністративної юрисдикції. Втім, з огляду на характер дискусій в юридичному середовищі загалом та всередині найвищої судової інстанції, зокрема, вважати, що питання про юрисдикцію щодо відповідних спорів знято з порядку денного, не можна. Це обумовлює необхідність поглянути на питання про юрисдикцію щодо вирішення відповідних спорів більш прискіпливо, і спробувати віднайти додаткові аргументи на користь тієї чи іншої позиції.
Питання про вибір юрисдикції має не лише процесуальні наслідки. Адже у разі, якщо спір кваліфікується як публічно-правовий, суди вимушені при його вирішенні застосовувати і матеріальні норми, включені до Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАСУ) – зокрема, оцінювати акт через призму принципів, передбачених сьогодні у ч. 2 ст. 2 КАСУ, тобто чи прийнятий він на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з метою, з якою повноваження надане, обґрунтовано, безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності, пропорційно тощо. Крім того, вибір юрисдикції обумовлює і склад сторін у спорі – якщо спір є публічно-правовим, то відповідачем буде видавець акта; якщо ж спір буде визнано господарським чи цивільним, як відповідача слід залучати «бенефіціара», що набуває відповідно до рішення права на земельну ділянку.
Читайте статтю: Щодо застосування норм права, які регулюють відносини щодо права довічного успадковуваного володіння земельною ділянкою (науковий висновок д.ю.н., проф. Мірошниченко А.М.)
Аналіз практики вирішення відповідних спорів адміністративними судами дає чимало прикладів, коли вибір юрисдикції призвів до явно несправедливого вирішення спору, або ж до постановлення судових рішень, які, попри задоволення позову, не призвели до захисту права.
Блог