УХВАЛА

про передачу справи на розгляд

Великої Палати Верховного Суду

16 травня 2018 року

м. Київ

справа №826/13768/16

адміністративне провадження №К/9901/43482/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кравчука В.М.,

суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,

розглянув у письмовому провадженні справу №826/13768/16 за касаційною Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2016 року (колегія суддів у складі: головуючий суддя Кузьменко В.А., судді Арсірій Р.О., Огурцов О.П.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року (колегія суддів: головуючий Глущенко Я.Б., судді Пилипенко О.Є., Кузьмишина О.М.) у справі за позовом Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України до Міністерства екології та природних ресурсів України, Державної служби геології та надр України, третя особа: ТОВ "Парі", про визнання недійсним рішення і наказу в частині та спеціального дозволу.

І. ПРОЦЕДУРА

1.01.09.2016 Спеціалізована антикорупційна прокуратура Генеральної прокуратури України (далі - позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства екології та природних ресурсів України (далі - відповідач 1) та Державної служби геології та надр України (далі - відповідач 2), в якому з урахуванням додаткових пояснень від 27 грудня 2016 року просила:

1) визнати недійсним протокольне рішення Міжвідомчої робочої групи з питань надрокористування від 30 грудня 2010 року №10-11 в частині погодження надання ТОВ "Парі" дозволу на користування надрами з метою видобування газу природного на Нікловицькому родовищі;

2) визнати недійсним наказ Мінприроди України від 10 січня 2011 року №6 в тій частині, на яку оформлено і видано ТОВ "Парі" спеціальний дозвіл на користування надрами Нікловицького родовища від 13 січня 2011 року №5386;

3) визнати недійсним спеціальний дозвіл на користування надрами від 13 січня 2011 року №5386, виданий Міністерством охорони навколишнього природного середовища України ТОВ "Парі" (код за ЄДРПОУ - 31037994, м. Київ, вул. Рилєєва, 10А, 5 поверх офіс 519), з метою видобування газу природного на Нікловицькому родовищі.

2. Ухвалою від 28.12.2016 Окружний адміністративний суд міста Києва за клопотанням третьої особи адміністративний позов залишив без розгляду у зв'язку з пропущенням прокурором строку звернення за захистом інтересів держави.

3. Позивач звернувся з апеляційною скаргою на зазначене судове рішення до Київського апеляційного адміністративного суду, який ухвалою від 28.02.2017 залишив її без задоволення, а судове рішення без змін.

4.23.03.2017 позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на вищевказані судові рішення, в якій просив повідомити про дату та час судового засідання для забезпечення участі в судовому засідання представника.

5.27.03.2017 зазначений суд ухвалою відкрив касаційне провадження та витребував з Окружного адміністративного суду міста Києва справу.

6.19.07.2017 третя особа - ТОВ "ПАРІ" надало клопотання про пришвидшення вирішення справи, в якій зазначило про формальність касаційної скарги та порушення тривалим судовим розглядом його ділової репутацї.

7.21.03.2018 справу передано до розгляду Верховному суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду.

8. Інші клопотання, у тому числі про розгляд касаційної скарги за участю решти представників сторін суду не надходили.

ІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9.19.11.2010 ТОВ "ПАРІ" звернулося до Львівської обласної ради із заявою щодо отримання погодження на отримання спеціального дозволу на користування надрами.

Станом на 21.12.2010 вказаний державний орган рішення не прийняв, про що повідомив підприємство листом від 28.12.2010 №К-03-VI-24.

10. Зазначене рішення про надання згоди №250 прийняте 18.10.2011.

11.21.12.2010 ТОВ "ПАРІ" подало до Міністерства охорони навколишнього природного середовища України (далі - Мінприроди) заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами - видобування корисних копалин (промислова розробка) Нікловицього родовища із пакетом документів, перелік яких зазначався в описі до заяви.

12. Заяву розглянула Міжвідомча робоча група та вирішила такий дозвіл надати.

13. Мінприроди 10.01.2010 видало наказ №6 та на його основі 13.01.2011 оформило та видало підприємству зазначений вид дозволу №5386.

14. Під час процесуального керівництва у кримінальному провадженні №42015000000001142 від 16.06.2015, внесеним за фактом вчинення неправомірних дій службовими особами Міністерства екології та природних ресурсів України при видачі у 2010-2012 роках спеціальних дозволів на користування надрами за попередньою кваліфікацією за ч.2 ст.364 КК України, позивач виявив відсутність у поданих ТОВ "ПАРІ" документах погодження Львівської обласної ради рішенням від
18.10.2011 №250.

15. Матеріали для вжиття заходів реагування в межах наданої компетенції надіслані позивачем 30.05.2016 листом (вих №06-22389-15) Міністру екології та природних ресурсів України, який надав відповідне доручення відповідачу 2.

16. У відповіді від 08.08.2016 №13704/13/04-16, що надійшла 12.08.2016 (вх. №180098-16), відповідач 2 повідомив Генеральну прокуратуру України, що захист здійснювати не буде.

17.01.09.2016 позивач звернувся в Окружний адміністративний суд міста Києва з вищевказаним адміністративним позовом до відповідачів.

18. Ухвалою від 28.12.2016 зазначений суд у письмовому провадженні позов залишив без розгляду з підстав порушення позивачем шестимісячного строку на звернення до суду без поважних причин.

19. Позивач звернувся з апеляційною скаргою до Київського апеляційного адміністративного суду на зазначене судове рішення з підстав неповного з'ясування обставин справи, порушення норм матеріального та процесуального права.

20. Зокрема, зазначив про неврахування судом першої інстанції, що приводом звернення до суду став не факт порушення інтересів держави, а неналежне виконання уповноваженим органом своїх обов'язків щодо захисту таких інтересів.

Також, що належним позивачем у спорі має бути відповідач 2, який є правонаступником Мінприроди - органу, що видав спірне рішення, не досліджено питання повноважень відповідача 2, як державного органу, не надано оцінки його бездіяльності та часу, з якого він дізнався про порушення своїх прав. Просив врахувати практику Верховного суду України у постанові від 26.10.2016 судових палат у цивільних та господарських справах у справі №6-2070цс16 та посилався не невмотивованість оскаржуваної ухвали суду.

21. Ухвалою від 28.02.2017 суд апеляційної інстанції залишив її без задоволення, а судове рішення без змін.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

22. Позивач обґрунтовує позовні вимоги грубим порушенням зазначеними суб'єктами владних повноважень порядку розгляду документів та надання спеціальних дозволів на користування надрами.

23. Відповідач -1 надав суду письмові пояснення, в яких повідомив, що на час судового вирішення спору не має повноважень, пов'язаних з видачею, припиненням, анулюванням та продовженням дії спеціальних дозволів на користування надрами, а документи, на підставі яких прийняте спірне рішення, можуть перебувати у відповідача 2, як правонаступника органу, який видав відповідний дозвіл.

24. Відповідач - 2 у письмових поясненнях суду повідомив, що спірне рішення прийняте на підставі документів ТОВ "ПАРІ", проте він не брав участі у правовідносинах, щодо яких виник спір.

25. Третя особа - ТОВ "ПАРІ" у письмових запереченнях суду просить відмовити у задоволенні позовних вимог з підстав відсутності у прокуратури права на звернення з цим позовом, пропуском строку звернення до суду та з огляду на прийняття оскаржуваного рішення в порядку, визначеному законом.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

26. Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції застосував ч.1 ст.99 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час прийняття ухвали, далі КАС України), згідно з якою адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого КАС України або іншими законами.

27. Відповідно до ч.2 ст.99, ч.1 ст.100, п.9 ч.1 ст.155 КАС України суд дійшов висновку, що позивач пропустив шестимісячний строк звернення до суду без поважних причин, що має наслідком обов'язок суду залишити позов без розгляду.

28. Суд врахував, що досудове розслідування у кримінальному провадженні №42015000000001142 за фактом вчинення службовими особами Міністерства екології та природних ресурсів України кримінального правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 364 Кримінального кодексу України, здійснюється Національним антикорупційним бюро України.

29. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що на виконання ч.2 ст.36 Кримінального процесуального кодексу України, ч.5 ст.8 Закону України "Про прокуратуру" позивач, здійснюючи нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, у тому числі щодо НАБУ, уповноважений, в тому числі, мати повний доступ до матеріалів, документів та інших відомостей, що стосуються досудового розслідування.

Тому про наявність обставин, які є підставою для звернення до суду із позовом про визнання недійсними оскаржуваних рішень, повинен був дізнатись в січні 2016 року під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні №42015000000001142 та ознайомлення зі змістом листа Львівської обласної ради від 21 січня 2016 року вих. №02-вих-95 (надійшов до Національного антикорупційного бюро України відповідно до даних штампу вхідної кореспонденції 26 січня 2016 року).

30. Суд врахував надана суду третьою особою копія листа Генеральної прокуратури України від 29 вересня 2015 року №17/1/5-32814-14, в якому остання під час розслідування кримінального провадження №42015000000001142 просила ТОВ "Парі" надати належним чином завірені копії документів щодо отримання підприємством спеціальних дозволів на користування надрами, у тому числі від 13 січня 2011 року №5386, та листа ТОВ "Парі" від 05 жовтня 2010 року №207-10/15, наданого у відповідь на вказаний запит, згідно з яким 09 жовтня 2015 року до Генеральної прокуратури України надано усі витребувані документи, зокрема щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами по Нікловицькому родовищу.

Тому дійшов висновку, що документи, на підставі яких ТОВ "Парі" отримало оскаржуваний дозвіл, знаходились в матеріалах кримінального провадження №42015000000001142 з жовтня 2015 року. Отже, звертаючись 29 серпня 2016 року (відповідно до поштової відмітки на конверті), позивач порушив шестимісячний строк на звернення до суду.

31. Суд визнав необґрунтованими посилання позивача щодо дотримання строку звернення до адміністративного суду вважаючи, що обставини отримання ним 18 квітня 2016 року копії наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 06 серпня 2010 року №326 не впливають на перебіг строку звернення до адміністративному суду з огляду на те, що порядок видачі спеціального дозволу та правові наслідки некомплектності поданих документів регулюються саме Порядком надання у 2010 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 червня 2010 року №596 (далі - Порядок), а не документом Міністерства екології та природних ресурсів України, що визначає порядок взаємодії його структурних підрозділів.

32. З цих підстав суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні №42015000000001142 міг виявити ймовірні порушення щодо отримання ТОВ "Парі" спеціального дозволу без необхідного погодження Сумської обласної ради, виходячи із норм Порядку, оскільки наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 06 серпня 2010 року №326 не є нормативно-правовим актом, що регулює порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами.

Отже, будь-яких перешкод переконатись у порушенні прав та інтересів держави внаслідок незаконного, на думку позивача, надання спеціального дозволу третій особі у Спеціалізованої антикорупційної прокуратури не було.

33. Суд врахував, що позивач не просив визнати причини пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними та не надав відповідних доказів, які би свідчили про таку поважність.

34. Суд першої інстанції, мотивуючи рішення, використав практику Європейського Суду з прав людини в рішеннях "Стаббігс на інші проти Великобританії", "Девеер проти Бельгії" про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав.

35. З висновком про порушення позивачем без поважних причин строку звернення до суду погодився суд апеляційної інстанції, залишивши відповідну ухвалу без змін.

36. Колегія Київського апеляційного суду зазначила, що початком обчислення шестимісячного строку звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень є шестимісячний строк, обчислення якого починається з дня виникнення підстав, що дають право на таке звернення. Підставою для такого звернення є факт порушення, вчинений у певний час, а не факт, коли про це стало відомо прокурору.

При цьому, апеляційний суд послався на правову позицію у постанові Верховного Суду України від 03.11.2015 у справі № 810/2041/14.

37. Колегія суддів апеляційного суду зазначила, що шестимісячний строк на оскарження оскаржуваних рішень повинен вираховуватися з дати їх винесення. Тому, звертаючись у серпні 2016 року з позовною заявою, позивач пропустив строк звернення до адміністративного суду, встановлений частиною 2 ст. 99 КАС України.

38. Також наголосила, що з огляду на завдання, покладене на прокуратуру ст. 1 Закону України "Про прокуратуру", здійснення нею захисту інтересів держави не обумовлене процесуальним керівництвом у кримінальному провадженні, а є постійним.

39. Відповідно до ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суд застосував практику Європейського Суду з прав людини ЄСПЛ у справі "Gregorio de Andrade v. Portugal" ( №41537/02,14.11.2006) щодо того, що держава несе відповідальність за дії або бездіяльність працівників прокуратури при виконанні ними службових обов'язків (п.38).

40. Також апеляційний суд послався на висновки ЄСПЛ у справі "Бацаніна проти Росії" ( №3932/02,26.05.2009), згідно з яким порушення справи за ініціативою прокурора не завжди ставить протилежну сторону у "завідомо невигідне становище".

Залишається встановити, чи було дотримано у такій справі принцип "справедливої рівноваги" між сторонами, враховуючи участь прокурора у процесі (п.25).

41. Суд апеляційної інстанції зазначив, що Європейський суд з прав людини наголошує, що "позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Термін позовної давності, що є звичайним явищем у національних законодавствах держав - учасників Конвенції, виконує кілька завдань, в тому числі забезпечує юридичну визначеність та остаточність, запобігаючи порушенню прав відповідачів, які можуть трапитись у разі прийняття судом рішення на підставі доказів, що стали неповними через сплив часу" (п. 570 рішення від 20.09.2011 № 14902/04 у справі ВАТ "Нафтова компанія "Юкос" проти Росії"; п. 51 рішення від 22.10.1996 № 22083/93,22095/93 у справі "Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства").

42. Тому апеляційний суд дійшов висновку про правильне застосування судом першої інстанції в ухвалі про залишення позову без розгляду норм матеріального та процесуального права.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

43. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з ухвалами судів попередніх інстанцій, вважаючи, що вони прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права.

44. Стверджує, що суди не врахували повідомлення, що належним позивачем у цьому спорі є Державна служба геології та надр України відповідно до розпорядження КМУ від 31.05.2012 №326-р, а також на двоетапність скасування спеціального дозволу в розумінні Закону України "Про нафту і газ" (спочатку дозвіл визнається недійсним, а потім анулюється).

45. Оскільки відповідач 2 не вчинив жодних дій на поновлення інтересів держави, після отримання від нього листа позивач звернувся із відповідним позовом.

46. Вважаючи належним позивачем саме відповідача 2, позивач стверджує, що строк на звернення до суду має рахуватися з травня 2016 року, коли відповідач 2 отримав лист прокуратури про виявлене порушення.

Тому вважає, що суди не надали оцінки твердженням прокурора про підстави подання позову, не вчинили жодної дії на з'ясування дійсних обставин справи, не врахували, що прокурор міг дізнатися про порушення 02.03.2016 - під час виконання ухвали слідчого судді від 22.02.2016 про надання тимчасового доступу до документів, які перебувають у розпорядженні ДНВП "Державний інформаційний геологічний фонд".

47. Позивач стверджує, що весь обсяг документів для встановлення факту порушення порядку видачі спеціальних дозволів, які прямо вказували на необхідність звернення до суду для визнання дозволів недійсними в порядку адміністративного судочинства, виявлено 18.04.2016 - після отримання копії наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 06.08.2010 №326, вивчення якого дозволило зробити висновок про можливість передачі отриманої інформації для її використання уповноваженим органом в судовому процесі без шкоди для досудового розслідування.

48. На момент отримання листа позивачу не було відомо про порушення, допущене при видачі спеціальних дозволів, оскільки пакет документів, що подавався для їх отримання, на той час не був досліджений правоохоронними органами.

49. Позивач просить врахувати постанову Верховного суду України від 26.10.2016 у справі №6-2070цс16, згідно з якою прокурор як представник держави може бути наділений лише правами, належними особі, яку він представляє. При цьому, як у випадку подачі позову особою, права якої порушено, так і в разі подання позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, відлік позовної давності обчислюється з моменту, коли особа дізналася про або могла дізнатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.

50. Тому вважає, що прокурор отримав підстави звернення до суду після бездіяльності щодо захисту інтересів держави уповноваженим на те органом, в той час як вказаний орган отримав підставу для звернення до суду після отримання листа від 30.05.2016 №06-22389-15.

51. Зазначає, що Київський апеляційний адміністративний суд в порушення ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо справедливого судового розгляду в частині мотивації судового рішення судом, який має прав на дослідження нових доказів та переоцінку доказів, не надав у своєму рішенні відповіді на всі доводи апеляційної скарги.

Тому просив зазначені рішення судів скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження судового розгляду.

52. Третя особа - ТОВ "ПАРІ" надало клопотання про пришвидшення вирішення справи.

53. Решта осіб, які беруть участь у справі, правом на відзив касаційної скарги не скористалися.

VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

54. Відповідно до ч.1 ст.350 КАС України (у чинній редакції) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

55. Перевіривши законність та обґрунтованість оскаржуваних судових рішень, оцінивши доводи касаційної скарги, Суд дійшов висновку про необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з огляду на таке.

56. Суди правильно врахували, що строк звернення до адміністративного суду визначений ст. 99 КАС України (у редакції, чинній на час постановлення ними оскаржуваних рішень).

Відповідно до ч.1 зазначеної статті адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого ст. 99 КАС України або іншими законами.

Частиною 2 тієї статті КАС України встановлено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

57. Однак для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог.

Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень щодо справ, зазначених у Частиною 2 тієї статті КАС України, встановлюється 15-денний строк, який обчислюється з дня виявлення суб'єктом владних повноважень підстав для звернення до адміністративного суду. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.

58. Отже у випадках звернення до суду суб'єкта владних повноважень відлік строку для звернення в суд КАС України пов'язує з настанням підстав, що надають йому право на таке звернення, а не з часом, коли цей суб'єкт дізнався або повинен був дізнатися про порушення відповідних інтересів держави.

59. Оскаржувана ухвала суду апеляційної інстанції ґрунтується на висновку, що підставою для звернення прокурора з позовом є факт порушення, вчинений у певний час, а не факт, коли про це стало відомо прокурору. Такий правовий висновок Верховного Суду України, наведено у постанові від 03.11.2015 у справі №810/2041/14.

60. За такого підходу сплив шестимісячного строку з моменту вчинення порушення (незалежно від причин) призводить про пропуску строку звернення до суду, унеможливлює звернення суб'єкта владних повноважень, зокрема і прокурора, на захист інтересів держави в порядку адміністративного судочинства. Такий правовий підхід має наслідком неможливість ефективного захисту інтересів держави в адміністративному судочинстві від порушень, про які було невідомо або які скривалися протягом шести місяців з дня їх вчинення.

61. Колегія суддів вважає, що такий підхід не забезпечує справедливого балансу приватних і публічних інтересів з таких підстав.

62. Відповідно до ст. 23 абз.1, ст.2 ч.3 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (у редакції з 01.01.2016) (далі - ~law30~) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

63. Відповідно до ч.4 цієї ж статті ~law31~ наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

64. Водночас прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

65. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

66. У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

67. Отже обставини витребування прокуратурою під час кримінальних проваджень документів з метою виявлення порушень під час прийняття рішення, що у подальшому було оскаржене позивачем до суду, та направлення листів щодо самостійного вжиття заходів суб'єктом владних повноважень, який таке рішення прийняв, повинні враховуватися для вирішення питань виникнення підстав та дотримання строків звернення з позовом до суду.

68. Відповідно до першого речення другого абзацу частини 2 ст. 99 КАС України строк для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог.

Отже, в контексті звернення прокурора з самостійним позовом, шестимісячний строк слід обчислювати з для виникнення відповідних підстав, які дають йому право на пред'явлення позову.

69. Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.

70. У постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 Верховний Суд зробив правовий висновок щодо застосування ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру". Суд зазначив, що перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

71. У справі, що розглядається, підставою для звернення прокурора з позовом до суду стало виявлення ознак порушення відповідачами законодавства під час розгляду документів та надання спеціальних дозволів на користування надрами ТОВ "Парі", що, на думку прокурора, свідчить про порушення інтересів держави.

72. Водночас, з'ясовуючи підстави представництва відповідно до ст. 131-1 Конституції України та ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", Спеціалізована антикорупційна прокуратура Генеральної прокуратури України повинна була пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави або робить це неналежним чином, або відповідний орган відсутній.

73. На виконання цього обов'язку прокуратура надсилала Міністру екології та природних ресурсів України матеріали для вжиття заходів реагування в межах наданої компетенції надіслані позивачем, про що свідчить лист від 30.05.2016 №06-22389-15. Міністру екології та природних ресурсів України, який надав відповідне доручення відповідачу 2.

74. У відповіді від 08.08.2016 №13704/13/04-16, що надійшла до прокуратури
12.08.2016 (вх. №180098-16), відповідач 2 повідомив Генеральну прокуратуру України, що захист здійснювати не буде.

75. Відтак, саме з цього моменту були встановлені обставини, передбачені ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" і у прокурора виникли підстави для звернення з самостійним позовом на захист інтересів держави.

76. Проте, формування такого підходу до застосування ст. 99 КАС України (у редакції, що діяла до 14.12.2017) і ст. 122 КАС України у діючій редакції потребує відступлення від правового висновку Верховного Суду України, наведеного у постанові від 03.11.2015 у справі №810/2041/14.

77. Відповідно до п. 8) п. 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України у редакції Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03.10.2017 № 2147-VIII суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати (об'єднаної палати), передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія або палата (об'єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України.

78. Окрім того, колегія суддів Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді звертає увагу на необхідність забезпечення у публічних правовідносинах справедливого балансу між приватними інтересами окремих осіб та публічними інтересами суспільства, які репрезентує Держава.

Сплив шестимісячного строку, сам по собі, не повинен спричиняти неможливість захисту інтересів держави, особливо коли йдеться про діяння, які містять ознаки корупційних порушень, вчинених за участю посадових осіб органів державної влади.

З іншого боку, визнання за прокурором права звертатися до суду на захист інтересів держави у шестимісячний строк, відлік якого розпочинається з дня відмови відповідного державного органу звернутися до суду, може створити можливість для практично необмеженого строком втручання прокурора у приватні відносини і поставити під сумнів стабільність правовідносин.

Пошук балансу між цими інтересами, кожен з яких заслуговує на повагу та правову охорону, є виключним правовим питанням, відповідь на яке повинна надати Велика Палата Верховного Суду.

79. Відтак, колегія суддів вважає, що обчислення строку для звернення суб'єкта владних повноважень пов'язане із виключною правовою проблемою, розв'язання якої є необхідним для формування єдиної правозастосовчої практики.

80. Відповідно до ч. 6 ст. 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

81. На підставі викладеного, колегія суддів Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді дійшла висновку про наявність підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Керуючись п. 8) п. 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

Справу №826/13768/16 за позовом Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України до Міністерства екології та природних ресурсів України, Державної служби геології та надр України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Парі", - про визнання недійсним рішення і наказу в частині та спеціального дозволу, передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя О.П. Стародуб