ПОСТАНОВА

Іменем України

25 квітня 2019 року

Київ

справа №826/10936/18

адміністративне провадження №К/9901/728/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Мороз Л.Л., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за заявою Товариства з обмеженою відповідальністю «Клаббуд» про забезпечення адміністративного позову до подання позову до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання недійсним та скасування наказу № 109 від 25 квітня 2018 року за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Пащенка К.С. від 16 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шурка О.І., Василенка Я.М., Кузьменка В.В. від 18 грудня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У жовтні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Клаббуд» (далі - ТОВ «Клаббуд», заявник) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва із заявою про забезпечення адміністративного позову до подання позову до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент ДАБК м. Києва, відповідач) про визнання недійсним та скасування наказу № 109 від 25 квітня 2018 року, в якій просило вжити заходи забезпечення позову, шляхом:

- зупинення дії наказу Департаменту з питань державного архітектурно- будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (ідентифікаційний код: 40224921) «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт» від 25 квітня 2018 року № 109 до вирішення справи по суті та набрання рішенням по справі законної сили;

- встановлення Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (ідентифікаційний код: 40224921) обов'язку вчинення дій щодо направлення до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (ідентифікаційний код: 37471912) повідомлення про повернення (внесення) запису про реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 04 січня 2017 року № КВ083170042079 до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів;

- заборони Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (ідентифікаційний код: 40224921) вчиняти будь-які дії щодо зупинення виконання Товариством з обмеженою відповідальністю «Клаббуд» (ідентифікаційний код: 40371821) будівельних робіт за адресою: пров. Горького, 17, 17-А, 19-А у Деснянському районі міста Києва до вирішення справи по суті та набрання рішенням по справі законної сили.

Обґрунтовуючи заяву про забезпечення позову, заявник посилається на те, що у зв'язку із скасуванням декларації про початок виконання будівельних робіт, унеможливлено проводити будівельні роботи на об'єкті за адресою: пров. Горького, 17, 17-а, 19-а у Деснянському районі м. Києва, що у свою чергу, призводить до зупинення робіт, виникнення матеріальних збитків, пов'язаних із простоєм будівництва, оскільки за таких обставин позивач не звільняється від взятих на себе зобов'язань, зокрема: 1) за договором оренди баштового крану № 18/116-1 від 30 квітня 2018 року між заявником та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2, згідно умов якого ТОВ «Клаббуд» на правах оренди при здійсненні будівельних робіт використовує на будівельному майданчику баштовий кран верхньоповоротнього типу SIMMA GT116, та на виконання якого в не залежності від часткової або повної відсутності роботи для баштового крану сплачує щомісячну плату в розмірі 75 000 (сімдесят п'ять тисяч) гривень 00 копійок без ПДВ, при цьому, позивачем також вже було сплачено попередню оплату в розмірі 205 000 (двісті п'ять тисяч) гривень 00 копійок без ПДВ, з яких встановлення вказаного крану коштувало 65 000 (шістдесят п'ять тисяч) гривень 00 копійок; 2) за договором про надання охоронних послуг № 31 від 10 травня 2018 року між позивачем та Товариством з обмеженою відповідальністю «Служба безпеки Антитерор», на підставі якого останнім здійснюється надання послуг із охорони громадського порядку, захисту від протиправних посягань та забезпечення перепускного режиму, цілісності і недоторканості майна, що розташоване на території будівельного майданчику позивача, умовами якого передбачено сплату позивачем щомісячної плати в розмірі 39 000 (тридцять дев'ять тисяч) гривень 00 копійок, і, в той же час, у разі порушення позивачем термінів оплати, він змушений буде сплачувати пеню в розмірі подвійної облікової ставки НБУ, діючої на період, за який нараховується пеня, від несвоєчасно сплаченої суми заборгованості за кожний день прострочення оплати.

Крім того, заявник зазначає, що у період простою будівництва, зумовленого дією оспорюваного наказу, позивач також змушений буде нести витрати на утримання будівельного майданчику (електро-, водопостачання, запобігання руйнування вже збудованих елементів тощо) в розмірі близько 155 тис. грн на місяць.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 жовтня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, заяву Товариства з обмеженою відповідальністю «Клаббуд» про вжиття заходів забезпечення позову задоволено частково, а саме: зупинено дію наказу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (ідентифікаційний код: 40224921) «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт» від 25 квітня 2018 року № 109.

Частково задовольняючи заяву про забезпечення позову до подання адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що заходи забезпечення позову, вказані позивачем, є розумними та адекватними, а також такими, що забезпечать збалансованість інтересів сторін.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 жовтня 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Департамент ДАБК м. Києва звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні заяви про вжиття заходів до забезпечення позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 04 січня 2019 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 січня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Коваленко Н.В. та Мороз Л.Л.

Ухвалою Верховного Суду від 15 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/10936/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Разом із касаційною скаргою Департаментом ДАБК м. Києва подано клопотання про участь представника у розгляді заяви у касаційному порядку у судовому засіданні. У задоволенні цього клопотання відмовлено ухвалою Верховного Суду від 23 квітня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що наказом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) від 25 квітня 2018 року № 109 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт» скасовано реєстрацію Декларації про початок виконання будівельних робіт»: «Будівництво багатоквартирного житлового будинку, господарських будівель та споруд по пров. Горького, 17, 17-А, 19-А в Деснянському районі м. Києва».

Відповідно до договору оренди баштового крану № 18/116-1 від 30 квітня 2018 року, укладеного між заявником та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2, ТОВ «Клаббуд» на правах оренди при здійсненні будівельних робіт використовує на будівельному майданчику баштовий кран верхньоповоротнього типу SIMMA GT116. Згідно з положеннями пункту 4.1 вказаного договору ТОВ «Клаббуд» на його виконання в не залежності від часткової або повної відсутності роботи для баштового крану сплачує щомісячну плату в розмірі 75 000 (сімдесят п'ять тисяч) гривень 00 копійок без ПДВ.

Окрім цього, між ТОВ «Клаббуд» та ТОВ «Служба безпеки Антитерор» укладено договір про надання охоронних послуг № 31 від 10 травня 2018 року, на підставі якого ТОВ «Служба безпеки Антитерор» здійснюється надання послуг із охорони громадського порядку, захисту від протиправних посягань та забезпечення перепускного режиму, цілісності і недоторканості майна, що розташоване на території будівельного майданчику за адресою: пров. Горького, 17, 17-А, 19-А в Деснянському районі м. Києва. Умовами відповідного договору передбачено сплату позивачем щомісячної плати в розмірі 39 000 (тридцять дев'ять тисяч) гривень 00 копійок.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт» від 25 квітня 2018 року № 109, дійшли до помилкового висновку про пропорційність та адекватність застосованого засобу.

Крім того, скаржник посилається на відсутність будь-яких доказів на підтвердження наявності очевидної небезпеки заподіяння позивачу шкоди його правам, свободам та інтересам до ухвалення рішення в адміністративній справі та неможливістю захисту прав, свобод та інтересів без забезпечення позову.

Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу Департаменту ДАБК м. Києва не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 жовтня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Згідно з положеннями частини першої статті 151 КАС України, позов може бути забезпечено, крім іншого, шляхом: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору.

Згідно роз'яснень Постанови Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року № 9 «Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову» при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акта.

Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17.

При цьому, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов'язані з відновленням прав будуть значними.

Як вбачається зі змісту оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи заяву про забезпечення адміністративного позову, суди дійшли до висновку, що факт скасування спірним наказом декларації про початок виконання будівельних робіт від 04 січня 2017 року № КВ 083170042079 зумовлює відсутність у позивача, як замовника, права на виконання будівельних робіт на об'єкті, щодо якого вказану декларацію було подано.

Разом з тим, необхідність вжиття заходів забезпечення позову суди першої та апеляційної інстанцій мотивують тим, що доводи позивача щодо наявності підстав для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову є обґрунтованими в частині зупинення дії наказу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт» від 25 квітня 2018 року № 109, оскільки невжиття заходів забезпечення адміністративного позову може мати наслідком заподіяння значної шкоди правам, свободам та інтересам позивача та ускладнить їх відновлення, що відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову, які зводяться до втрат фінансового характеру.

Однак, колегія суддів вважає такий висновок судів першої та апеляційної інстанцій передчасним з огляду на наступне.

Зупиняючи дію оскаржуваного наказу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (ідентифікаційний код: 40224921) «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт» від 25 квітня 2018 року № 109, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що зупинення будівельних робіт призведе до значних фінансових втрат забудовника, оскільки незалежно від того, чи здійснюються будівельні роботи, забудовник вступив з третіми особами у договірні правовідносини, у зв'язку з чим набув перед цими особами фінансові зобов'язання.

Однак, судами не враховано, що фінансові права забудовника можуть зазнати ще більших порушень у разі продовження будівництва з порушеннями будівельних норм та стандартів, якщо в ході судового розгляду справи по суті буде встановлена правомірність винесеного відповідачем рішення.

Крім того, застосування таких заходів забезпечення позову, як зупинення дії оскаржуваного наказу про скасування реєстрації декларації про початок будівництва до вирішення спору по суті, фактично надає можливість підрядникам безперешкодно, без жодних обмежень, продовжувати будівництво об'єкта, не зважаючи на встановлені відповідачем порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Відповідачем, який є спеціальним органом у сфері містобудування, встановлено, що дії позивача становлять суспільну загрозу життю та здоров'ю людей, оскільки немає даних про відповідність містобудівної документації, на підставі якої здійснюється будівництво, вимогам закону.

Застосовуючи заходи забезпечення позову, суд фактично погодився із збереженням стану триваючого порушення містобудівних вимог та забезпечення неналежних заходів безпеки, які виявлені відповідачем у діяльності відповідача.

Водночас, в оскаржуваних судових рішеннях немає посилань на очевидну протиправність рішень відповідача (наказів, приписів), дію яких зупинено в порядку забезпечення позову, і відповідні обставини судами не встановлені.

Викладене свідчить про непропорційність та неспівмірність застосованих судом заходів забезпечення позову, а отже й про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03 жовтня 2018 року у справі № 826/5233/18, від 28 лютого 2019 року у справі № 826/2259/18, у яких Верховний Суд скасував рішення судів першої та апеляційної інстанцій про забезпечення позову у правовідносинах аналогічних тим, що виникли у справі, яка розглядається.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій надано неправильну правову оцінку підставам застосування заходів забезпечення адміністративного позову, заявленим у заяві про забезпечення позову, на відповідність їх вимогам частини другої статті 150 КАС України і, як наслідок, застосовано заходи забезпечення позову без наявності хоча б однієї з підстав, визначених частиною другою статті 150 КАС України.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

З огляду на це, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційна скарга Департаменту ДАБК м. Києва підлягає задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову.

Враховуючи, що касаційний суд ухвалює рішення на користь сторони, яка є суб'єктом владних повноважень, у силу частини другої статті 139 КАС України з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз. Зважаючи на відсутність документального підтвердження понесених суб'єктом владних повноважень вищезазначених витрат, підстав для їх стягнення з позивача немає.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року скасувати та прийняти нову постанову.

У задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Клаббуд» про забезпечення адміністративного позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

Л.Л. Мороз