ПОСТАНОВА

Іменем України

14 серпня 2019 року

Київ

справа №0640/4434/18

адміністративне провадження №К/9901/11377/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року (головуючий суддя: Романченко Є.Ю.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року (головуючий суддя: Курко О.П., судді: Совгира Д.І., Боровицький О.А.) у справі № 0640/4434/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмови та зобов`язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки,

В С Т А Н О В И В:

12 вересня 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправною повторну відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,6 га для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації на території Слобідської сільської ради Малинського району Житомирської області, оформлену листом від 29 серпня 2018 року №1751/0-4673/0/22-18; зобов`язати надати йому дозвіл у формі наказу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,6 га для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації на території Слобідської сільської ради Малинського району Житомирської області на підставі поданої заяви від 20 січня 2018 року та доданого до неї пакету документів.

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що листом відповідача від 29 серпня 2018 року його повідомлено про те, що на виконання судового рішення від 27 квітня 2018 року в справі № 806/1114/18 розглянуто його заяву від 20 січня 2018 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,6 га для ведення особистого селянського господарства на території Слобідської сільської ради Малинського району Житомирської області та відмовлено в задоволенні заяви з посиланням на те, що Головне управління згідно вимог чинного законодавства повинне лише розглядати питання щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення конкретно визначеної земельної ділянки, місцерозташування якої відоме, що у даному випадку відсутнє . Позивач вважає, що вказана відмова порушує його права, передбачені Конституцією України та Земельним кодексом України (далі - ЗК України), а тому таку відмову необхідно визнати протиправною та зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року, позов задоволено.

Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій, виходили з того, що позивачем було надано належні графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, що є підставою для вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,6 га для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації на території Слобідської сільської ради Малинського району Житомирської області. Зазначена у листі відповідача підстава відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не відноситься ні до однієї з підстав, визначених частиною сьомою статті 118 ЗК України. Отже, відмовляючи позивачу в задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної, з підстав викладених у листі від 29 серпня 2018 року, відповідач діяв не у межах і не у спосіб, визначений ЗК України. Крім цього, суд апеляційної інстанції погодився з обґрунтуванням суду першої інстанції, що в даному випадку зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,60 га для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, не відновить порушених прав позивача та в подальшому, у разі невиконання відповідачем судового рішення, спричинить чергове звернення до суду.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач направив до Верховного Суду касаційну скаргу (надійшла поштою 22 квітня 2019 року), в якій, з урахуванням уточнення від 20 травня 2019 року, просив скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволені позовних вимог. В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначив, що позивач звернувся до відповідача з клопотанням щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою з відведення земельної ділянки, до якого було надано графічний матеріал, що не відповідає вимогам Закону України «Про державний земельний кадастр» та Порядку ведення Державного земельного кадастру, та робить неможливим визначити відповідність місця розташування, витребуваної позивачем, земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів та іншій містобудівній і землевпорядній документації. Звертає увагу, що відповідачу відомо про існування колективного звернення жителів міста Малин Житомирської області про те, що вони добросовісно обробляють земельні ділянки протягом 15 років, що розташовані за межами міста Малина Житомирської області. Такі громадяни отримали вищевказані земельні ділянки ще в 90-х роках для ведення городництва та відповідно до статті 119 ЗК України мають право звернутися до відповідного органу державної влади з клопотанням про передачу таких земель у власність або у користування. У зв`язку з цим, зазначає, що відповідачу необхідно чітко ідентифікувати бажану позивачем земельну ділянку, а для цього необхідні чіткі графічні матеріали. В свою чергу вважає, що вимога щодо зобов`язання відповідача прийняти конкретно визначені рішення і фактично надання дозволу, є формою втручання в дискреційні повноваження даного державного органу.

Ухвалою Верховного Суду від 03 червня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі.

Позивач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.

Ухвалою Верховного Суду від 05 серпня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

В порядку статті 31 та пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 06 серпня 2019 року змінено склад суду, у зв`язку з відпусткою судді, яка входить до складу колегії.

Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог ст. 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив, що відсутні підстави для задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що 20 січня 2018 року позивач, з метою отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,6 га у власність для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації на території Слобідської сільської ради Малинського району Житомирської області, звернувся із відповідною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області. До заяви додав: копії 1-3, 10, 11 сторінок паспорта та довідки про присвоєння ідентифікаційного номера; графічні матеріали (викопіювання), на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; копію запиту від 06 грудня 2017 року №Д-130/0-0.18-157/144-17, отриманого Слобідською сільською радою 19 грудня 2017 року за вх.№158, із проханням висловити позицію щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою.

Листом від 21 лютого 2018 року №Д-100/0-688/0/22-18 відповідач повідомив позивачу, що з метою раціонального використання земельних ділянок, сформовано перелік земельних ділянок із зазначенням площі, які можуть бути передані в межах норм безоплатної приватизації на території Житомирської області. Інформація про перелік земельних ділянок оприлюднена на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, і у зв`язку з тим, що дана земельна ділянка не входить до вищевказаного переліку, позивачу відмовлено у задоволенні клопотання.

Вказана відмова була оскаржена позивачем до суду.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2018 року у справі № 806/1114/18 позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмови, зобов`язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, задоволено частково. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 0,6 га для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації на території Слобідської сільської ради Малинського району Житомирської області, оформлену листом від 21 лютого 2018 року №Д-100/0-688/0/22-18.

Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 20 січня 2018 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,6 га для ведення особистого селянського господарства на території Слобідської сільської ради Малинського району Житомирської області.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

В силу приписів статті 255 КАС України рішення суду набрало законної сили.

Листом від 29 серпня 2018 року № 1751/0-4673/0/22-18 відповідач повідомив позивача про те, що на виконання рішення суду від 27 квітня 2018 року у справі №806/1114/18 повторно розглянуто його заяву від 20 січня 2018 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 0,6 га, для ведення особистого селянського господарства на території Слобідської сільської ради Малинського району Житомирської області, та відмовлено у задоволенні заяви позивача.

Зі змісту листа слідує, що підставою для відмови слугувало те, що відповідно до графічних матеріалів неможливо визначити відповідність місце розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно - правових актів та містобудівної документації, в тому числі неможливо точно визначити місце розташування земельної ділянки, запланованої для відведення в проектних межах через масштаб графічних матеріалів, відсутність інформації щодо прив`язки земельної ділянки до відповідного населеного пункту. Також указано, що безпосередньо у графічній частині відсутня прив`язка до адміністративно - територіальної одиниці, на території якої позивач має намір отримати земельну ділянку у власність.

Вважаючи, що дії Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області перешкоджають в реалізації законного права на отримання дозволу у формі наказу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Положеннями частини третьої статті 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).

За змістом частин першої - третьої та п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Пунктом "б" частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статтею 118 ЗК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. (......) органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

За змістом абзаців 1 та 3 частини сьомої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання (.....) відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє (.....) відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Отже, цією нормою закріплено право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17, від 17 грудня 2018 року у справі №№509/4156/15-а).

Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

В свою чергу, ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

Розглянувши повторно заяву позивача від 20 січня 2018 року, відповідач знов листом від 29 серпня 2018 року №1751/0-4673/0/22-18 відмовив позивачу у задоволені заяви, з зазначенням як підставу відмови те, що відповідно до доданих графічних матеріалів неможливо визначити відповідність місце розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до нормативно - правових актів та містобудівної документації, в тому числі неможливо точно визначити місце розташування затребуваної земельної ділянки в проектних межах через масштаб графічних матеріалів, відсутність інформації щодо прив`язки земельної ділянки до відповідного населеного пункту.

Отже, основним питанням, яке постало перед судами попередніх інстанцій була перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проектів землеустрою.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем разом із заявою до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області були додані графічні матеріали (викопіювання), роздруковані із публічної кадастрової карти України.

Публічна кадастрова карта - це інформаційний портал, на якому оприлюднюються відомості Державного земельного кадастру.

В розумінні статті 1 Закону України від 07 липня 2011 року № 3613-VI "Про Державний земельний кадастр" (далі - Закон № 3613-VI) Державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами;

державна реєстрація земельної ділянки - внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера;

кадастрова карта (план) - графічне зображення, що містить відомості про об`єкти Державного земельного кадастру.

Частиною п`ятою статті 5 Закону № 3613-VI визначено, що внесення відомостей до Державного земельного кадастру та користування такими відомостями здійснюється виключно на підставі та відповідно до цього Закону. Забороняється вимагати для внесення відомостей до Державного земельного кадастру та користування такими відомостями надання документів та здійснення дій, прямо не передбачених цим Законом.

У відповідності до положень частин 1, 8 статті 9 вказаного Закону, внесення відомостей до Державного земельного кадастру і надання таких відомостей здійснюються державними кадастровими реєстраторами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Державна реєстрація земельних ділянок, обмежень у їх використанні, ведення поземельних книг, внесення до Державного земельного кадастру відомостей про земельні ділянки здійснюються Державними кадастровими реєстраторами, які здійснюють свою діяльність за місцем розташування земельної ділянки (район, місто республіканського значення Автономної Республіки Крим, місто обласного значення).

Частиною першою статті 15 Закону № 3613-VI передбачено, що до Державного земельного кадастру включаються такі відомості про земельні ділянки: кадастровий номер; місце розташування; опис меж; площа; міри ліній по периметру; координати поворотних точок меж; дані про прив`язку поворотних точок меж до пунктів державної геодезичної мережі; дані про якісний стан земель та про бонітування ґрунтів; відомості про інші об`єкти Державного земельного кадастру, до яких територіально (повністю або частково) входить земельна ділянка; цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель); склад угідь із зазначенням контурів будівель і споруд, їх назв; відомості про обмеження у використанні земельних ділянок; відомості про частину земельної ділянки, на яку поширюється дія сервітуту, договору суборенди земельної ділянки; нормативна грошова оцінка; інформація про документацію із землеустрою та оцінки земель щодо земельної ділянки та інші документи, на підставі яких встановлено відомості про земельну ділянку.

Стаття 118 ЗК України не містить будь-яких особливих вимог до графічних матеріалів, крім зазначення бажаного місця розташування земельної ділянки.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з позицією судів попередніх інстанцій, що додані позивачем до заяви від 20 січня 2018 року графічні матеріали (викопіювання) на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, роздруковані із Публічної кадастрової карти України, інформація в якій створена належним суб`єктом, є належним документом із відображенням інформації, яка дає можливість ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості, та містить прив`язку земельної ділянки до відповідного населеного пункту (с.Слобідка Малинського району Житомирської області), площу бажаної земельної ділянки.

Окрім того, в матеріалах справи відсутні докази невідповідності земельної ділянки вказаної позивачем у роздруківці з Публічної кадастрової карти України, доданій до заяви, вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

А відтак, позивачем було надано належні графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, що є підставою для вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,6 га для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації на території Слобідської сільської ради Малинського району Житомирської області.

Зазначена у листі відповідача підстава відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не відноситься ні до однієї з підстав, визначених частиною сьомою статті 118 ЗК України.

Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

В межах даного спору позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу повторно відповідь у формі листа від 29 серпня 2018 року №1751/0-4673/0/22-18.

Отже, відмовляючи позивачу в задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 0,6 га, з підстав викладених у листі від 29 серпня 2018 року, діяло не у межах і не у спосіб, визначений ЗК України.

Посилання скаржника в касаційній скарзі на існування колективного звернення жителів міста Малин Житомирської області про те, що вони добросовісно обробляють земельні ділянки на протязі 15 років, а тому є користувачами таких земель, суд оцінює критично, оскільки лист від 29 серпня 2018 року, в якому викладена відмова Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, таких підстав не містить.

З приводу правомірності задоволення судами попередніх інстанцій позовної вимоги про зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою та доводів касаційної скарги про втручання судами в дискреційні повноваження відповідача, Верховний Суд зазначає наступне.

Задовольняючи зазначену позовну вимогу, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що зобов`язання відповідача вчинити певні дії не є втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень. Належним та ефективним способом захисту порушеного права позивачів є зобов`язання відповідача надати вищезазначений дозвіл.

Колегія суддів Верховного Суду вважає такі висновки судів попередніх інстанцій вірними, у зв`язку із наступним.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні, регламентовано частиною третьою статті 123 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Також, колегія суддів звертає увагу на те, що статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

Така правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом України у постанові від 16 вересня 2015 року у справі №21-1465а15 та Верховним Судом у постанові від 22 грудня 2018 року у справі № 804/1469/17.

Відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.

Отже, виходячи з норм земельного законодавства, які встановлюють механізм та процедуру звернення осіб до органів місцевого самоврядування з питань надання у власність земельних ділянок вбачається, що надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним з етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність. Саме по собі отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

В свою чергу, повторна відмова у формі листа з підстав, не визначених частиною сьомою статті 118 ЗК України свідчать про відсутність наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі, передбаченій чинним законодавством, з урахуванням позиції суду, викладеної у справі №806/1114/18.

Оскільки процес надання позивачу відмов у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з формальних підстав без прийняття відповідного владного управлінського рішення може бути досить тривалим, на що вказує протиправна поведінка відповідача, який на виконання судового рішення у справі №806/1114/18 повторно допустив аналогічні порушення прав позивача, то в даному випадку належним способом захисту порушеного права є саме зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

Згідно із п.1 ч.1 ст.349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

За приписами ч.1 ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, і не підлягає скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області залишити без задоволення.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

В.М. Кравчук

В.М. Шарапа